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“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号
政府与社会资本合作（PPP）项目税收政策建议
温来成 中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所
执行所长、教授、博士生导师
目前，我国对PPP项目建设运营，没有统一的税收政策，而是散布于多个税种的政策文件中。如公共基础设施项目减免企业所得税政策，分批次享受三免三减半的企业所得税等。其主要形式仍为国家税务总局的通知或答复函等，法律效力及权威性较低。从现行税收优惠政策分析，优惠力度有限，涉及企业所得税、增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税等，税收支持力度不大，激励不足，且有些PPP项目的税收政策仍属空白，如教育、公共卫生领域。由于税收政策体系不规范、不系统，难以满足政府与社会资本合作（PPP）项目发展的需要。
针对我国目前政府与社会资本合作（PPP）项目税收政策存在的问题，借鉴国际经验，结合现阶段PPP项目建设运营的实际需求，我们认为，需要解决一下问题：
一、建立PPP项目统一的税收政策体系
根据我国推广政府与社会资本合作（PPP）的实际需要，建立PPP项目专门的税收政策。从我国目前PPP项目的分布情况来看，除市政基础设施外，还涉及教育、医疗、养老等领域。建立统一的PPP项目税收优惠政策，除其他税收政策文件适合于PPP项目外，补充空白领域的税收优惠政策，形成完整的PPP项目税收优惠政策体系，运用税收减免、税收返还、投资抵扣、加速折旧等政策工具，推动我国政府与社会资本合作（PPP）项目的健康发展，提高公共服务质量和效率，满足社会公共需要，增进居民福利水平。
二、适度提高PPP项目税收政策优惠力度，保障投资者合理回报
PPP项目价格一般属政府管制价格，PPP项目公司通过调整服务价格增加收益比较困难。在其他条件不变的情况下，适度提高PPP项目增值税、企业所得税、契税等主体税种税收政策优惠力度，以降低PPP项目公司经营成本和投资风险，保障投资者合理回报，增强社会资本参与公共基础设施等PPP项目建设的积极性。对于经营期20年以上的PPP特许经营项目，可将所得税“三免三减半”的政策延长至10年，即在“三免三减半”结束后，继续减半征收到10年。不过，也需要满足一些其他条件，如价格为政府管制价格，项目公司收益低于社会平均利润率等。
三、实施扶持PPP项目发展的一次性、临时性的税收优惠政策
特许经营类PPP项目运营周期长达30年左右，投资总量大、技术复杂，利益相关方众多，且项目全生命周期面临着各类风险因素，特别在项目运营初期，风险因素影响集中，风险凸现，因此，税收政策在PPP项目投资前期和风险凸显期，应建立扶持项目发展的一次性、临时性税收政策，加强税收政策引导作用,如扩大优惠政策的范围和力度，增加扶持导向的减免税收政策，帮助项目公司渡过困难时期，保持政府与社会资本合作的稳定性，维护公私双方利益。
四、建立PPP项目公司专门税收政策，调控其运行过程，维护公共利益
由于PPP项目的公益性，需要政府税收政策的支持。同时，由于PPP项目公司的特殊性，在税收政策上需要建立相应的调整机制，即在经营期内，项目公司收益处于政府合理回报的指导线以内，项目公司可享受相应的税收优惠政策。如由于市场供求关系变化等原因，项目公司实际收益已超越了合理回报的界限，甚至获得暴利，税务机关可终止其享受优惠政策，按正常企业照章纳税。这样，一方面，支持PPP项目发展，满足社会公共需要，另一方面，有效防范PPP项目公私利用政府赋予的特许经营等权利垄断经营，获得过高收益，甚至暴利，损害公共利益。
五、解决一些PPP项目建设运营过程中面临的具体税收政策问题
在PPP项目建设运营过程中，有些具体的税收政策问题亟待解决。如对于PPP特许经营项目的财政补贴，一般是合理缺口补贴，像隧道项目车流量未达到设计盈利水平等，通过财政补贴，从而使PPP特许经营项目公司取得合理利润，社会投资者获得合理回报，这部分收入可免征企业所得税；对非企业法人等从PPP特许经营项目公司取得的股息、红利收入给予一定幅度的所得税优惠；对于政府通过让渡其股份红利，以实现对社会资本方补贴，鼓励其投资的行为，也给予减免税待遇；对PPP产业基金从特许经营项目退出时转让股权取得的收入，免征个人所得税、企业所得税，支持PPP产业基金投资于特许经营项目，促进政府与社会资本合作，实现合作共赢，满足社会公共需要等等。
六、加强PPP项目税收政策与其他财政政策及公共政策的协调性，提高政策效益
鉴于PPP项目的公益性、复杂性、高风险性，政府需要运用税收优惠、财政补贴、土地划拨、政策融资等一系列的支持政策，就需要加强税收政策与其他政策工具的协调、配合，形成政策力，防止相互矛盾和冲突，共同促进政府与社会资本合作(PPP)项目的健康发展，为社会提供优质公共服务，满足城乡居民公共需要，实现公私双方合作共赢。
总之，完善PPP项目税收政策，探索财政资金撬动社会资金参与社会基础设施的有效方式，对于推进新型城镇化建设、提升国家治理能力、进一步深化投融资体制改革、构建现代财政制度具有重要现实意义。
来源：财政部PPP中心
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