“多规合一”工作的首要任务在于协调各项规划。目前我国及各地“十三五“规划已经完成或者正在编制阶段；各地“土地利用总体规划”在二调基础上基本上完成至2020年的规划；但各地“城市总体规划”则情况比较复杂，各地城市总体规划的基期并不一致，很多城市已经在十八大以前完成城市总体规划的修编工作，而有些城市的城市规划正在编制或正在报批中。无论各地城市规划进展情况怎样，同样都面临新形势下我国社会经济发展深刻变革的关键时期，而这之前的城市规划有可能并没有预见到这样的变化。
面对新形势，各部门正在编制和已经编制的规划应采取一些应对策略。总体来说，各部门的规划首先要贯彻落实“十八大”精神，落实《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及国家相继出台的宏观政策，贯彻中央城市工作会议精神，注意处理好以下几个关系：发展与保护的关系；城市与城市、城市与乡村、城市与自然的关系；本部门规划与其他部门规划的关系；本级规划与上下级规划的关系；公共利益与局部利益的关系；新规划与既有规划的关系；近期实施与长远发展的关系。以上这些关系，在过去的规划中也会涉及，但新形势下，需要加以强化，使得规划真正符合未来城市发展的需要。这会涉及到对既有规划的修编和调整，从而会影响“多规合一”工作，特别是以既有规划为基础的技术型“多规合一”工作。
但并不是说“多规合一”工作要暂时停下来，等各部门规划调整完成以后再进行，因为“多规合一”工作一方面是以既有规划为基础，另一方面又对各部门规划的制定有指导意义。因此，可以采取一定的策略，使“多规合一”工作与各部门规划相互促进，提高规划的时效性，从而使各部门规划从一开始就能基本上达成一致。这样的规划与国家宏观政策进行了对接，在发展理念、发展目标、发展方向、发展规模、空间结构、产业布局、重大项目等方面进行了协调，能适应当地经济社会与城市发展“新常态”下的新要求，具备新时期下对城市发展与建设的指导性和可操作性。
影响“多规合一”工作的主要因素有以下几方面：当地发展状况，政府管理水平、当地规划及实施情况、当地信息化程度、当地政府对“多规合一”工作深度的要求。原则上“多规合一”工作应当在法定规划的基础上进行，特别是两规，即住建部门主管的城乡总体规划和国土部门主管的土地利用规划。但由于两个规划在规划基期、规划时限、规划目标、规划范围、规划内容、规划标准等方面的不统一，同时各地规划情况和程度也并不一致，完全依据法定规划进行“多规合一”工作有一定难度。因此，比较可行的办法是在技术型“多规合一”工作之前，先进行战略型“多规融合”工作，其成果作为技术型“多规合一”工作的重要依据之一。
· 因此本文建议“多规合一”工作分为战略层面的“多规融合”以及技术层面的“多规合一”两个工作阶段，即采取“多规合一”工作两步走策略。
· 其中，战略型“多规融合”相当于顶层设计，起引领和指导各部门规划的作用，应在各部门进行新一轮规划前进行；而技术型“多规合一”起规划实施和建立公共信息平台进行“一张图”动态管理的作用，最好在各部门完成规划后进行。各地可按先后次序进行两个阶段的工作，也可根据自身规划情况选择规划阶段，选择方法参考表1所示。
表1 城市发展“新常态”下的“多规合一”工作的阶段选择
当地规划情况 | “多规合一”工作阶段和层次 | |
情况1 |
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情况2 |
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情况3 |
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战略型的“多规融合”工作重点是定战略、定方向、定格局、定发展重点、定发展模式和发展策略。主要目的是落实国家及区域的宏观政策，统一发展思路，制定中长期发展目标和发展战略，为协调各部门规划奠定基础，指导各部门规划的编制。规划从中宏观层面，综合考虑经济、社会、环境、资源及文化等基础要素，通过城市战略规划－产业规划—空间规划—重大项目规划的系统集成，平衡城镇与乡村、产业发展与环境保护、市场需求与政府调控，经济发展与社会保障及文化传承，以区域资源有效配置为抓手，注重战略的指引和空间的承载，强调规划的系统性、协调性、长远性及近期的可操作性，主要针对影响当地发展的重大和关键问题、整体谋划城市价值创新的发展路径、系统制定城市发展策略，实现城市内外部资源的有效整合，实现城市效率和资源价值的最大化。最终确定以下内容：发展战略目标、产业结构、功能结构、区域空间结构、城镇空间结构、重点发展区域的总体布局、产业布局及重大项目布局、分期规划等。需要在定性研究的同时，在中宏观层面进行一定的定量研究，为引导各部门规划和技术层面的“多规合一”工作打下基础。战略层面的“多规融合”相当于更加细化的“系统规划”，其体系框架和规划方法参见泛华集团的《系统思维提升城市价值——揭秘城市发展创新模式》一书。
在这里需要强调的是，空间是城市战略的载体，“多规融合”工作的重要内容是中宏观层面的“规土”合一，在战略、产业、重大项目等内容基础上，建议战略层面“多规融合”工作的空间规划内容包括区域空间的协调规划及主城区规划两部分。
战略层面的“多规融合”工作应重视区域空间的协调规划，采用创新思路，以城镇间市场联系和内在作用机制为依据，协调政府与市场的关系，科学确定城镇功能及规模，优化城镇及乡村布局。根据战略、产业及功能定位和当地地域特点，确定区域全覆盖的空间发展战略，明确经济、社会、生态、文化发展目标的空间载体，从中宏观层面制定区域空间整体结构，用以指导更为具体的技术层面的“多规合一”工作。主城区空间规划应依据战略产业及功能定位，明确主城区城发展目标及城市功能。在区域空间规划引导下，确定主城区空间结构及空间拓展方向，明确城市人口及用地规模。明确一定期限内城市拓展边界、空间分区管制、开发强度和保护性空间。明确功能分区、总体用地布局、产业布局，包括产业园区位置、内容及规模，确定重大项目内容、分布及规模。
技术型的“多规合一”工作的重点是在战略型“多规融合”基础上，细化和确定建设用地规模、空间位置、发展边界、保护边界。其要点在于定目标：城市的社会、经济、文化发展与生态环境保护等方面的目标；定指标：城市发展的各类控制性指标，如人口规模、建设用地规模、基本农田总量等；定坐标：包括城市土地利用总体规划和城市总体规划中涉及的各类空间控制线、以及其他法定规划或专项规划内涉及的空间管制线。
为了达成以上要点，需要关注以下要素：发展规模、重点项目和用地的位置及边界，包括保护用地边界、发展用地边界。需要控制的要素为各类“控制线”，包括政策底线：建设用地的边界、基本农田保护边界；发展控制底线：建设用地增长边界；生态底线：生态保护的边界；环境底线：具有排他性功能的边界；服务底线：基本公共服务及基础设施边界。
依据各类控制线的调整内容和空间尺度，技术层面的“多规合一”工作可以划分为以下两个层面：
总体规划层面：指在技术型“多规合一”工作中按照总体规划深度划定的各类控制线，图斑差异对比与调整需要到总规层面。除了依据战略层面的“多规融合”工作成果外，还要依据土地利用总体规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划、历史文化名城保护规划、风景名胜区规划等。上述各类规划，都将城市土地利用作为核心内容，明确各类性质的城乡土地的空间分布。这类规划中的控制线，空间尺度较为宏观，控制线的管制要求较为明确，其中对于建设用地控制线及建设用地一定时期的增长控制线、生态控制线、基本农田控制线以及产业区块控制线等一级控制线的划定，是总规层面“多规合一”工作的核心内容。
详细规划层面：指在技术型“多规合一”工作中按照控制性详细规划深度划定的各类控制线，图斑差异对比与调整需要到控规层面。除了依据战略层面的“多规融合”工作成果外，还要依据控制性详细规划、各类专项规划等。上述各类规划，在中微观层面细化了城市土地利用方式、对各类地块规划条件、开发强度做出明确的规定，是建设项目审批和地块出让的的重要依据，用以直接指导城市建设和管理。详细规划层面“多规合一”工作的核心内容除了中微观尺度的一级控制线的划定外，还需将城市绿线、蓝线、黄线、紫线等二级控制线的划定，作为重要内容加以关注。详细规划深度的“多规合一”工作一般选择城市局部重点发展区域进行。
需要注意的是战略层面“多规融合”工作不仅仅是宏观层面的“多规合一”定性研究，不仅涉及国家宏观规划和政策的落实、战略目标的确定、产业的选择、空间结构的规划，也要在新的规划理念下，在发展与保护兼顾的前提下，科学确定城市发展规模、建设用地规模和城市空间发展边界，需要与土地利用规划进行融合，对生态保护边界、基本农田保护边界、城市建设控制边界等几个重要控制线进行一定程度的定量研究。因此进行战略型“多规融合”工作时，仍需要至少在中宏观层面进行技术型“多规合一”工作，将城乡重要的发展与保护的空间边界进行整合规划，建议重点区域的研究要深化至总规层面，这样才能有效协调和引导本层次各部门规划和下一层次的规划。
当前我国各类重要规划基本上采用自上而下的模式，“多规合一”工作也不例外。“多规合一”工作需要多部门、多领域、甚至跨区域的合作，因此必须有顶层设计的支撑，从体制上支持规划模式的创新，强化“多规合一”工作的法律地位，并有相应的配套政策、法律法规及保障机制，推进过程需要一个较长的周期。与此同时“多规合一”工作仍处于试点阶段，尚未形成统一的标准。我国各地的情况各不相同，新形势下各地规划遇到的问题也不尽相同，“多规合一”工作应因地制宜，在保证基本内容的前提下，需不断总结和完善其体系框架，创新工作方法。
可以预见，中国新型城镇化这个战略目标确定后，国家“十三五”期间将会出台更多的相关政策，配套的法规体系会逐步完善。相应的保障机制如部门之间的统筹协调机制、监管及考核机制、相关技术标准等会逐步建立，“多规合一”工作也会从试点阶段走上逐步推行的阶段。
在这个机制没有建立以前，“多规合一”工作不应被动的等待，新形势下，政府各部门、各行业都需要创新发展，适应“新常态”。各地政府应将“多规合一”工作做为抓手，一方面可以摸清当地规划情况是否适应新形势的要求，同时也可促进当地各部门之间的沟通协调，工作模式的创新，并以此为契机，建立城市规划管理信息平台，为城市规划建设的智慧化管理打下坚实的基础，发展城市规划及建设的大数据产业，更好的满足未来城市科学决策、高质量发展、高水平建设、高效率管理的需求，真正贯彻落实中央城市工作会议精神。
“多规合一”工作是行政与技术、规划与管理密切结合的工作，需要规划单位持续的动态维护。规划单位应抓住机遇，以信息化为手段，创新工作方法，以互联网+规划的动态服务模式，服务好、配合好政府部门的“多规合一”工作。
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