2015年云南省三级建设行政主管部门组织专家对云南某基坑坍塌事故周边10栋房屋受损的原因及参建单位存在的问题进行分析研究，专家组对参建单位提交的资料审阅分析后形成《专家咨询意见》。法院主要依据《专家咨询意见》，判决建设单位、支护勘察设计单位、施工单位、监理单位共同担负赔偿责任。教训深刻，值得我们监理人员深入研究、借鉴，并在监理工作中向各单位宣传、督促，规避监理工作风险。
引言
房屋建筑市政工程的安全施工问题，一直是社会关注的话题之一。2021年9月1日开始施行新安全生产法，主要亮点简单归纳为：全员安全管理；管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全；不履职尽责，加重处罚。建设行政主管部门按照“一法一条例”，对建设工程进行基本建设程序、各参与单位市场准入、责任主体人员履职等各种抽查、拉网式检查，加大检查、查处力度，督促“五方责任主体”的履职，对提高建设工程质量安全管理水平，取得了一定成效。但是，我国正处在经济发展的转型时期，承包商见利忘义、管理人员履职不足、质量安全意识淡薄等问题普遍存在。因此，建设工程的安全质量事故仍然频频发生。云南这起基坑事故所暴露出来的问题，即便在今天的项目施工中，仍然是屡见不鲜。2021年，全国房屋市政工程生产安全较大及以上事故按照类型划分，坍塌事故10起，占事故总数的45.5%；起重伤害事故4起，占总数的18.2%；中毒和窒息事故3起，占总数的13.7%；高处坠落事故2起，占总数的9.1%；机械伤害事故、触电事故和其他事故各发生1起，各占总数的4.5%。上述大数据统计显示：以坍塌、起重伤害、中毒和窒息、高处坠落、机械伤害事故、触电事故等为代表的危险性较大的分部分项工程事故占总数的95%，依然是风险防控的重点和难点。
一、工程案例简介
1.原因分析
1）基坑周边10栋房屋发生地基沉降、开裂、房屋倾斜等受损情况是广电公司进行西山区城中村5号片区改造项目深基坑开挖施工导致的。
2）项目深基坑开挖施工过程中，基坑出现部分截水帷幕失效（引起基坑坑壁大量粉细砂和圆砾、砾砂等透水层内的地下水流失）、局部支护结构失效（部分支护桩断裂、部分锚索锚固力下降、锚索锚固失效）等情况是造成基坑周边10栋房屋发生地基沉降、开裂、房屋倾斜等受损情况的主要原因。
2.深基坑工程参建单位存在的问题
《专家咨询意见》认为参建本案的六被告对造成基坑周边10栋房屋受损均有过错（限于篇幅，专家咨询意见对各单位问题的表述略）。建设单位将参建的基坑勘察设计、图审、施工、监理、基坑检测等单位告上法庭，要求赔偿损失。
二、法院判决（法院主要依据《专家咨询意见》作出的判决）
1.地勘院（基坑勘察）是否有过错，应否承担相应责任的问题
建设单位（广电公司）与地勘院签订《建设工程勘察合同》。从地勘院出具的勘察报告及补充勘察报告内容上看是完备的，勘察报告对基坑周围的环境条件、设计和施工方案要考虑工程环境以及对周围建筑的影响，基坑开挖建议采用桩+内支撑支护方案与深层搅拌止水帷幕联合支护，确保周邻建筑及道路管线、管网的安全等均已明确，并要求引起重视，但在地勘院勘察报告审查通过之前，广电公司就已经开始基坑施工，施工过程中基坑支护失效，导致地基下沉周边房屋受损与地勘院勘察报告无关，地勘院不应承担赔偿责任。
2.安泰中心（图审单位）是否有过错，应否承担相应赔偿责任问题
安泰中心作为勘察报告（施工图）前置审查单位，两次向广电公司出具云施审AT2012-055（1）（2）《施工图设计文件审查报告》，审查意见：“勘察报告经审查基本符合相关规定，报告尚有不足之处，经补充、修改后可供设计使用”。广电公司提交的勘察报告经安泰中心审查未通过，要求广电公司补充修改后可供设计使用，但广电公司未作回复，施工图设计文件未经审查批准的，广电公司使用未经审查批准的图纸施工，未审先建，对造成损害后果，安泰中心没有过错不应承担赔偿责任。
3.二勘院（支护设计单位）是否有过错，应否承担赔偿责任问题
二勘院作为基坑支护工程施工图设计单位，对设计的施工图质量必须符合国家有关建筑工程安全标准是其法定的义务，二勘院在同一时间分别提供了两份支护结构不同的施工图，其中提交施工图审查单位（安泰中心）的施工图是一套，而提交建设单位、施工单位（中铁公司）施工图是另一套。设计文件中无基坑开挖图、基坑支护设计不够充分。二勘院不能提交证据证实为何在同一时间分别提供了两份支护结构不同的施工图。同时，二勘院将本应由设计单位主持的“基坑渗水控制及止水结构补强”、“基坑阳角部位加固”、“支护桩断裂及处置”等涉及基坑工程安全的重大设计变更，交由施工单位设计完成，不符合国家基本建设程序管理规定的要求，二勘院对损害后果的发生有过错，应承担相应的赔偿责任。
4.监理公司是否有过错，应否承担赔偿责任的问题
《专家咨询意见》明确监理未按施工图开展监理工作，在发现建设单位、设计单位和施工单位按未经审查的施工图进行施工后，仅在所收图纸上做标注，未及时向建设行政主管部门汇报。在2012年8月发现基坑支护存在局部失效后，仅向建设单位发出关于基坑存在局部失效的监理工作备忘录，在建设单位没有任何反馈的情况下，不作出有效、果断的决策，未及时向建设行政主管部门汇报，也未及时发出停工令，监理公司对损害后果的发生有过错，应承担相应的赔偿责任。
5.施工单位（中铁公司）是否有过错，应否承担赔偿责任的问题
中铁公司作为施工单位，确保其施工的基坑周边建筑物的稳定和安全是其法定义务，其在明知建设单位没有取得《施工许可证》的情况下仍然开工建设，使用未经审查批准的图纸施工。《专家咨询意见》明确中铁公司作为深基坑开挖的施工单位，在基坑开挖、支护可能对周边建构筑物造成影响方面的准备不足，在基坑出现部分截水帷幕失效，局部支护结构失效，未及时在基坑开挖线外侧设置回灌井及时回灌以控制地下水位平衡，导致损害后果的发生，中铁公司有过错应承担赔偿责任。
在基坑周边房屋出现沉降的情况后，中铁公司向建设单位（广电公司）发函要求停工，但广电公司回函继续施工，并承诺一切责任由广电公司承担，故对损害后果的发生，广电公司应承担主要责任。中铁公司作为施工方明知沉降达到预警值后继续施工的危害性，在广电公司回函不同意停工的情况下，并未向建设行政主管部门汇报，仍然继续施工，直至2012年12月3日，2013年4月19日，西山区住建局两次向中铁公司下发停工通知，中铁公司才停止施工，故中铁公司对损害后果的发生应承担次要责任。
6.基坑检测单位是否有过错，应否承担赔偿责任的问题
2011年10月11日广电公司与监测单位签订《技术服务合同》，广电公司委托检测单位对基坑支护工程及上部主体结构沉降进行监测，作为第三方监测单位，其监测的目的是向广电公司提供警示性材料数据。从检测单位的监测报告看，在2011年10月20日采用六种监测手段进行监测，2011年11月9日大观派出所沉降达到报警值，之后，其他栋房屋陆续达到报警值，检测单位已及时提供数据给广电公司，广电公司当庭认可收到检测单位的检测报告，检测单位已履行监测提供警示材料数据的义务，检测单位对损害后果的发生没有过错，不应承担赔偿责任。
7.建设单位（广电公司）是否有过错，应否承担赔偿责任的问题
广电公司作为建设方在未取得施工许可证的情况下即要求施工方开工建设，广电公司以《专家咨询意见》为依据要求六被告按比例承担赔偿责任，《专家咨询意见》明确广电公司作为建设方，施工图未经审查批准，未审先建，于2011年9月20日开始支护桩施工，2011年9月17日至9月23日期间即已施工了84颗止水桩，而基坑支护设计施工图于2011年10月10日才通过审查。在设计单位提供两份支护结构不同的施工图，广电公司管理人员并未发现，也并制止施工单位按未经审查的施工图进行施工，在施工过程中大观派出所办公室房屋出现沉降的情况下，中铁公司向广电公司发函要求停工，但广电公司回函继续施工，并承诺一切责任由广电公司承担，故对损害后果的发生，广电公司应承担主要责任，广电公司主张其应承担的是行政责任，而非民事责任。根据《中华人民共和国侵权责任法》第四条：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任，不影响依法承担侵权责任”，故广电公司依法应承担相应的民事责任。
综上所述，广电公司主张要求二勘院、监理公司、中铁公司承担责任有相应的事实依据，本院予以支持，其要求地勘院、安泰中心、质检站承担赔偿责任，证据不充分，本院不予支持。
由二勘院承担5%为1684899.64元；
由监理公司承担10%为3369799.27元；
由中铁公司承担25%为8424498.18元，
由广电公司自行承担60%为20218795.64元。
三、案例分析
本工程深基坑坍塌案例尽管发生在十年前，但《专家咨询意见》对“五方责任主体”的基本建设程序责任、履职责任是“明察秋毫”；法院的判决结果与新修改的《安全生产法》、《建筑工程安全生产管理条例》等法律法规的处罚条款基本吻合，建设单位、施工单位、分包单位、监理单位等“五方责任主体”的因履职不力、存在过错，接受法律的惩处。这个案例对各责任单位的判决，定性清楚，定量明确，触目惊心！作为监理咨询单位，我们主要从建设单位、总分包单位、监理咨询单位的管理及履职去找原因、分析问题、总结经验教训。
1.建设单位的管理及履职问题。
经过对《专家咨询意见》及法院判决的研读，首先是建设单位的“首要责任”要高度重视。
1）建设单位在未取得《施工许可证》的情况下即要求施工方开工建设；
2）建设单位在施工图未经审查批准，未审先建；
3）建设单位向施工单位提供未经审查的施工图纸施工；
4）在施工单位向建设单位发函要求停工，但建设单位回函继续施工，并承诺一切责任由建设单位承担；
5）在建设行政主管部门两次下达《工程暂停指令》后，项目才停止施工。
2.总分包单位的管理及履职问题。
1）没有取得《施工许可证》就违法施工；
2）使用未经审查的施工图纸施工；
3）在基坑出现坍塌及其危害时，没有及时采取措施，导致灾害的发生；
4）基坑支护图纸有重大变更，没有合法的设计审查手续，直接导致事故发生；
5）住建局等两部门联合下达了《工程暂停令》，才停止施工。
3.监理咨询单位的管理及履职问题。
1）未按照经过审查的施工图纸开展工程监理工作；
2）发现施工单位使用未经审查的图纸施工时，只做了记录，未向建设单位、建管部门汇报；
3）在基坑局部出现坍塌，未及时采取主动措施，下达《工程暂停令》；
4）在基坑局部出现坍塌并产生周边建筑物的破坏时，未向主管部门汇报；
本案例虽然发生在十年前，但是《安全生产法》、《建筑工程安全生产管理条例》都已经出台。很明显，建设单位无视法律、无知无畏、不遵守基本建设程序、见利忘义，直接导致事故的发生和损失扩大，受到法律惩处，咎由自取。但是作为主体责任的施工总分包单位、监理责任的监理咨询单位，不按照一法一条例、不服从基本建设程序、不履职尽责、不向主管部门汇报，最后也为“无知”的建设单位“殉葬”。
四、对监理咨询单位和监理工程师工作的建议
本案例，法院主要依据《专家咨询意见》，列出各单位的履职问题、判决赔偿等，发人深省！通过对《专家咨询意见》和法院判决内容的研读、分析，作为监理咨询单位，我们要从本案例中吸取教训，并转化为监理工作经验：
1.提高站位，督促落实基本建设程序等法律法规。
本案例中，工程没有办理《施工许可证》，建设单位强行要求开工；为“节省”工程资金，下发两套支护施工图纸，“君子爱财，取之无道”、“把道义放两旁，把利字摆中间”；基坑已经出现坍塌并且在扩大影响，也“无知”的要求继续施工等。这些问题，前些年还有耳闻，作为监理咨询单位，我们要提高政治站位，牢记责任使命，在开工前的交流、《第一次工地会议》中，督促、提醒建设单位履行工程质量安全的“首要责任”，履行基本建设程序、办理《施工许可证》、提供经过审查的图纸作为施工、检查、结算的依据，服从主管部门的管理、办理《工程监督告知书》、学习《危险性较大的分部分项工程管理规定》、《五方责任主体质量终生责任承诺书》等。
我们要贯彻落实行业、公司的标准化信息化管理要求，对项目监理工作按照行业、公司的管理制度、检查、考核、评比的要求，对工程的安全隐患或事故苗头，必须采取主动措施，召开专题会议、监理例会，“五方责任主体”统一思想，主动邀请“专家论证”并向建设行政主管部门汇报，将安全隐患消除在“萌芽”状态，体现监理咨询机构的工作价值。
2.督促“五方责任主体”履职尽责，落实监理工作的“痕迹管理”。
现在没有《施工许可证》就强行开工的现象还比较常见，但是我们监理咨询单位在工程开工前，一定要掌握工程进展情况、动态信息，督促“五方责任主体”履职尽责，按照工程正常的基本建设程序要求，落实合法的图纸、编制《施工组织设计》及《专项施工方案》、主体责任人到岗履职等，待建管手续补充完成后，保持工程的分部分项验收程序的履行。项目监理咨询机构建立监理例会制度、安全检查制度、危大工程巡查制度、监理工作报告制度等，建立起参与工程建设及管理的建管部门、建设单位、总分包单位、勘察设计单位、监理单位等的联系机制、工作机制，主动履行监理职责、主动与参建单位的工作联系、主动向建设单位汇报、主动接受主管部门的检查等。以督促建设单位履行“首要责任”、施工单位落实“主体责任”，督促施工单位落实质量安全过程控制的“三检制”为抓手，落实监理工作的程序控制、巡查、旁站、检查验收、痕迹管理等监理工作，将监理工作履职与工程监理工作有机结合起来，做到“事半功倍”。
本案例中，如果监理单位督促建设单位、总分包单位履行“一法一条例”中规定的责任、义务，落实安全检查制度，落实监理工作的“痕迹管理”，主动履职尽责，事故完全可以避免。
3.宣传新的法律法规
近些年，建设行业的安全生产形势持续严峻，国家出台了系列的法律法规，规范管理、严格查处。但是建设单位、施工单位鱼龙混杂，人员素质参差不齐，案例中的建设单位、施工单位、分包单位就存在诸多的违法违规行为，作为监理咨询单位，在日常交往、工作交流中，可以给他们进行“一法一条例”等法律法规的科普、宣传、督促、提醒。《安全生产法》要求全员安全管理，管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全；建设单位的工程质量安全首要责任；施工单位的主体责任。督促工程管理的合规性，对违反强条和法规的，主管部门将加重查处力度。只有“五方责任主体”各自履职尽责，才不至于“城门失火殃及池鱼”。
多一点法律法规的宣传、提醒，也为我们行业的发展多尽一些义务！
4.监理资料的规范收集整理
工程监理资料是项目监理工作的主要体现之一，从侧面体现一个项目监理机构的管理能力。我们一些项目建立机构，由于忽视日常的资料管理，遇到各种检查、签证办理、竣工备案时，就“忙作一团”。资料一整几个月，也不是什么新鲜事。工程资料的整理，按照工程竣工备案、安全检查、第三方质量安全检查、行业检查评比、主管部门专项检查等的要求，列出目录，分门别类存放，同步收集、日积月累，使工程监理资料成为“教科书”式的存在。
五、结语
前事不忘，后事之师。我们学习案例的目的就是要吸取别人的教训，转换为我们的经验，并用于指导我们的工作。现在市场竞争激烈、要求日益规范，监理咨询企业和监理从业人员要牢记责任和使命，按照“一法一条例”、“危大工程”、“工程质量安全终身责任承诺书”的系列要求，落实工程基本建设程序，落实建设行政主管部门对项目质量安全的要求，敦促全员安全管理，在日常交流和监理例会上督促“五方责任主体”的履职尽责，落实“三检制”，落实监理工作的“痕迹管理”、资料“同步收集”，做实做细监理工作，充分体现监理咨询工作的价值。
参考文献
《工程质量终身责任承诺书》；
《工程质量安全手册》（试行）；
《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）;
云南省高级人民法院民事判决书（2017）云民初90号。
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