【解析】如何进行PPP物有所值风险成本分析及分配？

误区一：风险度量方法选择有偏颇

    《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）中提到，项目风险的衡量方法有三种：比例法、情景分析法及概率法。由于21号文中没有详细说明各种度量方法所适用的行业或项目，大多数PPP项目都采用比例法度量项目风险。这主要是由于比例法相较于其他方法操作简单，可按照建设运营维护成本的一定比率测算。

在项目风险度量上，首先要针对项目的风险来源、主要风险类别进行分析，然后选择恰当的风险度量方法来衡量风险。

例如，轨道交通行业的主要风险是客流量预测风险，选择情景分析法比较合适。情景分析法用于各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况，可针对影响风险的各类事件和变量进行情景假设，测算各类风险带来的风险承担支出。在轨道交通项目中，由于客流量预测依赖城市经济发展快慢、人口聚集度和政策引导等因素，可以将这些影响客流量的外部因素设置为多个情景假设（“基本”、“不利”及“最坏”等）和发生的概率，通过计算不同情景下的损失值得出项目风险成本。

同样，对于综合管廊行业，管线单位不入廊风险是项目公司的主要风险，采用情景分析法设置不同情景来分析项目风险比较合适；对于道路、桥梁、公园广场等无收益的基础设施和公共服务类PPP项目，由于项目风险与项目建设成本相关性较大，可以采用比例法计算建设期的项目总风险。

误区二：政府自留风险成本分配方法有待进一步完善

《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）中提到“项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本”，但是文中并没有进一步阐明风险成本的分配依据和客观分配方法。在很多PPP项目物有所值分析中，直接按照总风险的20%或25%计算政府自留风险承担成本，这主要是因为2014年6月公布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》（征求意见稿）中提到“通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的20%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为70%-85%。”但在正式发布的167号文中，此种提法已被删除。

在政府自留风险分析上不重视项目风险分配原则，可能导致政府的自留风险估计不准确，从而影响PPP值的度量。在确定政府自留风险承担成本时，首先要准确地识别项目风险，然后根据项目所处阶段，判断政府和社会资本各自承担的风险是多少，最后根据不同阶段分配风险和计算政府自留风险承担成本。

例如，在污水和固体废弃物处理行业，政府的风险主要是保底量风险（最低市场需求风险），此风险主要集中在运营期的前几年，在建设期和后期运营中所面临的风险较小。在风险成本分配时，可以考虑政府自留风险承担成本在建设期设置为3%，在运营初期设置较高分配比例20%，在运营中期设置10%的风险分配比例，在运营后期设置5%的风险分配比例。