不做事的政府就是最好的政府

自秦汉以至清末，国家与宫廷间的界限往往不甚严格，所谓“宫中府中共为一体”就是这个意思。盖皇帝既视天下为私产，国家与宫廷自然是没有性质上的分别。汉代的中央行政均在九卿或九寺，如果我们把九卿的执掌分析一下，就可以发见他们所处理的事务大部分是与皇帝个人或宫廷生活有关系的。例如太常寺最重的职务是当祭祀的时候，奏其礼仪（太常也管教育），太仆寺掌皇帝的车马，少府寺掌皇帝的私财，光禄寺掌宫殿掖门户，卫尉寺掌宫阙以内的护卫，宗正寺掌皇族事务。惟有大理（司法）、司农（财政）、大鸿胪（诸侯及归义蛮夷）等寺的执掌是超出于宫廷以外的。

后世政府行政的部门增多，原来组织已不能胜任愉快，于是或提高原有机关某一部分的职权，使其渐趋独立，或另设新机关，但原来的组织并不因此而废止。九卿到隋唐以后已经是不重要了，国家的行政差不多都集中在六部，然太常、光禄、太仆、大理等寺一直存在到满清的末年。满清虽没有宗正寺，而却有宗人府及内务府等机关以处理宫廷及皇族的事务。在性质上这些机关并不得视为特殊的组织，而是与国务机关站在同等地位。即正式的国务机关有时亦兼管宫廷的事务。

到隋唐的时候，国家的行政已经集中于尚书省的六部，所谓“文昌天府，众务渊薮，内外所折衷，远近所禀承”者也。自此以后六部遂为中央行政组织的典型。以现代的眼光看来，六部虽较以前的九寺为进步，然其职务尚不过是关于官吏之任免黜陟（吏部），兵财之充实（兵部及户部），宫殿城垒之修筑（工部），贡举之举行（礼部），及罪囚之裁判（刑部）而已，对于人民的福利，并未顾及。

中国的政治理论自来是取消极无为主义，老百姓所要求于政府者是一个休养生息的机会，而不是兴利造福。在心理上中国人认政府为一种“不可避免的祸害”（A necessary evil），不做事的政府就是最好的政府。这也难怪他们，因为过去的经验告诉他们，如果政府要雷厉风行地做事，老百姓不但得不到甚好处，而且要受许多无谓的骚扰。所以我们最高的政治理想是“政简刑清”，政府最大的使命是保境安民。实际上中国史政府能真正负起保境安民的责任的时候并不很多。

国家行政到清末已非原有六部所能赅备了，于是添设了几个新的机关，如外务部、民政部、学部、农工商部、邮传部等。外务部是光绪二十七年由以前 “总理各国事务衙门”改组而成的。总理各国事务衙门成立于咸丰十年，是为中国有专办外交机关之始。惟总理衙门的王大臣多系兼差，未能殚心职守，故改为外务部，以专责成。这是比较以前的兼摄合议制度为进步了。

光绪二十九年设商部，在素视商业为末务的中国，这不得不谓之一件大事。

三十二年九月中央的机构又经过一次重要的调整，“外务部、吏部均着照旧；巡警为民政之一端，着改为民政部；户部着改为度支部，以财政处并入；礼部着以太常、光禄、鸿胪三寺并入；学部仍旧；兵部改为陆军部，以练兵处，太仆寺并入；应行设立之海军部及军咨府未设以前，均暂归陆军部办理；刑部着改为法部，责任司法；大理寺着改为大理院，专掌审判；工部着并入商部，改为农工商部；轮船、铁路、电线、邮政，应设专司，着名为邮传部”。（光绪丙午《上谕》）

经过这一次的改组与调整，中央行政机构渐趋现代化。现时的中央行政机构，名称虽略有变动，而大体仍不出光绪三十二年的轮廓。

新设各部的内部组织亦与以前六部的组织略有不同。从来六部的积弊，在于一切案件皆归下僚之任意处理，而在新设各部里，上官须亲自处理事务，以免书吏的把持。但在事实上这一点并未做到。以前的六部均有“清吏司”分掌各种事务，在新设各机关里均设“司”，而各司的职权亦有比较明白的规定。例如民政部设五司：民治司“掌稽核地方行政，地方自治，编审户口，整饬风俗礼教，核办保息、荒政、移民、侨民各事项”；警政司“掌核办行政警察、司法警察、高等警察，及教练警察各事项”；疆理司“掌核议地方区划，统计土地面积，稽核官民土地收放买卖，核办测绘，审订图志各事项”；营缮司“掌督理本部直辖土木工程，稽核京外官办土木工程及经费报销，并保存古迹，调查祠庙各事项”；卫生司“掌核办防疫卫生，检查医药，设置医院各事项”。这些司的执掌内所包括的事项差不多与现在的内政部完全相同。其他诸部亦各就其事务的繁简酌设若干司，其中司的数目比较多的为度支及陆军两部。就分司的方法来说，新的组织也比旧的组织为系统化、合理化。例如，以前户部的“清吏司”是按地域分的，故有山东清吏司、江南清吏司、湖广清吏司等等。户部改为度支部后，按职掌的性质分司，故有田赋、漕仓、税课、筦榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计等司。在司的底下又分科，科有科长、科员等职员。举凡现时各部会内部组织的形式在那时已灿然大备。

清代自咸丰年间就开始模仿西洋，推行所谓“新政”，其目的在巩固国防（当时人叫做“富强”）。第一步的工作是训练新式的军队。由训练军队而建筑机器制造厂，由机器制造厂而感觉技术人材的需要，故设立武备学堂及派遣留学生，这都是强的工作。但仅仅在这些工作上努力还是不够，所以又从事于新的交通事业，如轮船、电报、铁路等，最后才注意到经济、教育等等。最初举办这些新事业的时候，往往是由几个大臣如曾国藩、李鸿章等全权办理，而在中央并没有统筹的机关及行政的机构。到光绪三十二年才把这些事业的行政一律地归纳到新设的各部里边。

新的组织自然比旧的完备了。但有一事我们不能不注意的，是在添加新组织的过程中，原来的文官制度被破坏了。原来官吏的任用，有一定的方法，升迁有一定的程序。到太平天国的时候，曾国藩等感觉人才缺乏，官吏腐败，不得不破格用人，于是保举的风气大行。当时的保举尚称严格，故由保举中得到不少出类拔萃的人才。捐纳的制度亦在那个时候大盛，于是仕途愈滥，但升迁的程序还没有完全破坏。到光绪年间举办各种新政，引用了许多新的人才，不论资格，不遵程序，能说几句外国话的如梁敦彦、梁如浩一流的人物，居然飞黄腾达，一跃而为大员。从此以后，官吏任用就紊乱了。