办一个食品生产许可证有多难？
眼下全国质监系统正面临着一次体制改革的契机。十八届三中全会要求各级政府转变职能、简政放权，而将从质监系统并入食品药监系统管辖的食品生产许可证审批，可谓食品生产企业心头最大的事。
“办理生产许可证已成为中小食品企业最大的负担。”说起多年的办厂经历，山东济宁梁山县一食品厂老板李健（化名）一脸苦笑、满腹苦水，“一个证办下来县、市、省三级就要花费五六万元，每年养证费近3万元，中小企业利润微薄、难以承受。”
李健每3年申请换发食品生产许可证时，就要经历一场“痛苦的煎熬”—耗费半年时间准备数百项、“齐腰高”的申报材料；花上数万元、等待着生死立判的审查。
办食品生产许可证收费高、耗时长、手续繁琐，就连中国首富、娃哈哈董事长宗庆后也在全国“两会”上直呼：“发证流程偏长、速度偏慢的问题……亟待改进和完善。”
复杂的手续按照规定的程序，企业办理食品生产许可证，首先要向市级质量技术监督局（以下简称“质监局”）提出申请，经其审查、受理后将材料上报省质监局，由后者派审查组对企业进行现场审查、抽样检测，最终由省质监局决定发证与否。
从上述流程看，企业办证与县（区）级质监局无关。可包括李健在内的许多济宁企业都要求助当地的质监局，缴纳数额不菲的咨询服务费。
“办理许可证手续多、耗时长，申请书包括各种合同、图纸、发票、照片等多达数百项，每次都要动员十多个员工准备近半年时间。”尽管经历了两次办证，李健至今仍然“摸不到头绪”。
最让李健头疼的是，一个小微企业与大型工厂 一样，要建立三四十项质量安全规章制度、多达数万字。光有制度还不行，各种制度还附带有一系列表格。如人员培训制度就要配着培训计划、培训人员名单和考勤表。一个采购制度要涉及采购计划、合同、供方评价、清单、采购标准、进场验收等项，每一项都须建立一本表格，以备生产过程中实时记录。
“制度、合同、发票、照片……我们根本不知道究竟需要多少材料。”无奈之下，每3年换发新证时，李健都向县级质监局缴纳约2万元/单元的咨询服务费，多个产品单元则要累加计费。
交费后，县级质监局派遣一到两名工作人员指引企业准备材料，向李健提供一整套企业规章制度以及附带的表格本。记者比对了济宁多个企业制度中的《各部门管理职责、岗位任职要求》，发现尽管企业产品各异、工艺不同，但各岗位的设置以及具体要求却只字不差。
按照办证流程，企业申报材料必须首先通过市级质监局的审核。济宁多家企业的负责人反映，要通过受理这一关并非易事，有时得跑数十趟。济宁质监局内部人士透露，济宁市局仅在受理申请时就分为初审、审查、审核、决定四个环节。也就是说，企业申报材料就要经4人审查才能过关。
事关食品安全的水质检测报告要求“企业送样”检测，检测机构只对来样负责。包括李健在内的一些企业担心地下水、自来水不达标，为了过关干脆购买矿泉水送检。
济宁一家老食品厂的负责人表示，企业多次换证，完全能够自行申报，却仍然向县质监局交纳咨询服务费，因为他自知这个老厂设备布局不合理，而县局可以“在审查时帮助企业说话”。在这位负责人看来，“如果真按照这么复杂的规定严格审查，中国90%以上的食品企业都无法通过”。
说起办证的感受，汶上县一位面粉厂老板坦言，申请许可证许多手续流于形式，与食品安全关系不大。如，企业还没有获得许可证时就被要求制定《质量目标》，如“原材料进厂合格率100%，产品出厂合格率100%、顾客满意率85%以上……”。再如，每个企业都要设立办公室、财务科、采购科、车间主任、质检科、销售科等部门，他的工厂小、人数少，没有这么多管理人员就只好找人替名。许多制度买回后就束之高阁，数十种日常生产需要填写的记录表格，基本是每3年换证前集中突击填写的。
而事关食品安全的水质检测报告要求“企业送样”检测，检测机构只对来样负责。包括李健在内的一些企业担心地下水、自来水不达标，为了过关干脆购买矿泉水送检。
难以理解的收费复杂的手续伴随着诸多的收费。目前，食品生产许可证的审批是按照工业产品标准、以产品单元计费，每个单元收费2200元。可实际上，李健的花费远不止这些。
李健算了一下：除县局收取的办证服务费外，发证检验费、计量器具检测费、化验员培训费、仪器设备检测费、委托检验费……大大小小十余种收费，少则数百元，多则近万元。
“检测一个设备有时比设备本身的价值还高。”曲阜一家中型食品厂老板说道，买个天平1000多元，可检测费就要1800元；一个压力表不足百元，检测费120元。
让企业老板困惑的是，企业花了上万元购置了崭新的化验设备，本身有着质监部门的鉴定合格证明。可申请许可证前还要质监局所属计量所进行重新鉴定、费时费力费钱。
而济宁企业普遍反映，在众多收费项目中，最难以理解的是申请办证前，企业就要与市质检所签署一年两次的委托检验协议，缴纳相关费用。
这一收费十分昂贵，约占企业办证总成本的1/3。据企业介绍，此项收费是根据产品单元的分类而定，普通面粉收费约4000元，大米收费近5000元，挂面产品6000多元……如果企业申请两种及以上食品，则要累加计费。
许多企业对于该项目收费不明就里。李健坦言：“办理程序太复杂，搞不清楚头绪，尽管收费很高，让交也就交了。”济宁多个食品企业第一次申请失败就是因为“申请人未提供*号检验委托协议”。
根据国家质检总局制订的《食品审查细则》，各类食品的检验指标被分为两种：一种叫做“出厂检验项目”，用“√”表示，要求产品出厂前对其“批批检验”；另一种检验项目用“*”表示，称为“带*号检验项目”，一般属于重金属、农残等指标，因检测设备昂贵、操作复杂，要求企业“每年检验两次”，可委托有资质的机构检验。曲阜某中型食品厂的老板表示，企业应该先拿到食品生产许可证，再去委托检验。委托谁、何时检是企业的自主权。可如今，刚申请或发证前就强制交钱，谁能保证企业一定能拿到食品生产许可证？
“企业申请许可证时要向质检所交纳一年两次的*号项目委托检验费用。现场审查合格后，再对抽样进行一次全检、证明食品达标。就是说，企业*号项目委托检验第一年做了3次。”有企业主反问道，为何质监局就不能本着简政原则少让企业交一次钱呢？
专门为企业代办食品生产许可证的北京正博和源有限公司王建晖博士证实，北京地区没有要求企业在获得食品生产许可证前就签署委托检验协议，上海、杭州等地也并未有此要求。
“一年两次的*号委托检验，本应是已发证的企业自行选择机构，在本地、异地均可。该项目被前置到发证前，实际上就把收费截留在了当地。”济宁质检所一位内部人员指出，高度垄断使得济宁市委托检验收费高出周边地区。如，面粉产品在济宁要4000多元，附近地市质检所只要1/3。他透露，每年各县局对企业抽检两次，由县财政拨款，济宁部分县质监局为了节省费用就跨境到其他地市去检验。
有媒体报道，截至2013年7月，济宁市质检所已经受理了100多家企业的申请。仅凭此一项，济宁市质监局收费已超过百万元。
质监局+技术机构（计量所、质检所）的组织架构下，质监部门既扮演着市场规则的制定者，又是实施者，还充当着监管者和市场利益主体。这一体制无法避免行政机关强制企业高价购买其服务产品的可能。
“这其中存在着行政机关与服务机构‘政企不分’的体制问题。”曲阜一位食品企业董事长指出，质监局+技术机构（计量所、质检所）的组织架构下，质监部门既扮演着市场规则的制定者，又是实施者，还充当着监管者和市场利益主体。这一体制无法避免行政机关强制企业高价购买其服务产品的可能。
决定命运的大考当企业准备好大量材料，缴纳了各种费用后，就会迎来决定命运的大考—现场审查。2008年前，现场审查环节是由市级质监局派人。此后，山东省质监局将这一权力收回，在全省范围内随机抽调审查员，利用周末时间审查。
“第一次现场审查，审查组人员从两个不同的地市前来。审查人员刚到工厂 ，就拿出交通发票，要求企业报销。审查时，企业包吃包住。”在李健的心目中，“贵客来了，这都是应该的。”
可一位前山东省质监局、现山东省食品药品监督管理局的相关人员证实，2013年9月前尽管企业每个产品单元缴纳了2200元的审查费，但省质监局派出审查组的差旅费因为没有资金出处，竟统统是企业来负担的。只是从2013年9月开始，山东省质监局才安排专项保障经费供人员出差用。
现场审查组一般由省局抽调两三名质监人员和一名当地县（区）质监局的观察员组成。现场审查一共有37个大项，任何一项如果被判为“不符合”，企业就必须重新申报；如果有“基本符合”项，则要限期整改。
然而，申报许可证手续的复杂性、模糊性，导致审查人员宽严尺度较大，增加了审查的不确定性。
例如，同样是缺少防蝇、挡鼠措施，有的成为了“不符合项”，有的成为了“基本符合项”。同样是某个员工缺少健康证，有的企业因此被否决，有的企业“幸运地”被要求整改。有时，工厂某车间没有更衣室、洗手池，照明灯无防护罩都会成为一个上千万元投资的大厂被否决的理由。
有时，否决的理由并不总能得到企业的认可。如，曲阜一家糕点企业被否决就是因为两个房间“没有隔离、存在交叉污染”的可能。但这家老板却指出，企业设计的是用推车把32盘糕点运至另一车间，可审查组非要安置隔离台，让工人一盘盘从隔离台上搬过去，费时费力，更有污染的可能。尽管该企业为了拿到许可证而花钱做了调整，但后来又私下改了回来。
另一家企业指出，审查组要求人与原料分离、各自设置通道，可原料一桶足有近百斤重，怎么能都通过一个窗口递进来。他建议道，为了保证食品安全，质监局应着重审查最终产品。每个企业产品、工艺、流程、设备都不同，审查怎么能照本宣科、按照单一的审查细则，强制所有企业一致呢？
如果现场审查不合格，企业就要重新交纳2200元申请费，数百项材料要重新上传，排队等候审查。有不少经历了多次审查的企业抱怨道，如果企业有“不符合项”，为何不能中止审查，待企业整改后再继续审批，非要企业耗费巨大的时间和资金成本从头再来？
采访中，多家济宁的企业均向记者反映，现场审查存在送红包情况，每个单元每个审查人员一般为两三千元不等。一位参与审查的质监人员分析道，一方面，审查宽严尺度大、可任意延伸；另一方面，如果被否，企业就要重新申请，代价过高。由此，收受红包就成为了现场审查中的一个“潜规则”。
原本设立观察员是为了监督审查组，许多企业却表示，县级观察员与省级审查组关系微妙。企业能否通过审查，观察员往往有着相当的话语权。如果当初企业没有去县（区）交纳咨询服务费，代表县局利益的观察员很难在这个关键时刻替企业说话。
被绑架的食品安全据李健估算，每次“换证”他的花费高达五六万元。不仅如此，每年两次委托检验费7000余元，年审时县（区）局食品科收取的年审费4000多元，质检所一年两次化验费近6000元，计量所设备检测费每年2000元，条型码费2000元，外包装标签费、每年质量会议的会务费、订阅报刊杂志费……每年他维护许可证的费用也要2万多元。
济宁一个生产酱油和醋两种产品的食品厂老板说，企业一年产值400多万元，净利润只有二三十万元，可每种产品的许可证3年换发一次、花费约5万元，每年年审、检测等约两三万元。
一方面，审查宽严尺度大、可任意延伸；另一方面，如果被否，企业就要重新申请，代价过高。由此，收受红包就成为了现场审查中的一个“潜规则”。当地一家小酱菜厂没有办理任何证件，老板坦言，如果办理食品生产许可证就需要购置一条生产线，不算厂房至少也要十多万元，再加上办证、养证的费用，根本无法存活。可他每年向当地质监局交纳一定罚款后，仍能继续生产。
采访中，一说起食品生产关乎人的健康安全，每个企业负责人直呼，应予严管。对于众多的手续与收费，部分企业觉得似乎都与食品安全相关，但办理起来却耗时费力、影响了企业经营；部分企业却直指，这是绑架了食品安全。
一家中型规模企业的董事长说道，许可证审批繁琐，食品事故仍然层出不穷，是因为包括三聚氰胺事件在内的所有事故都源于生产环节。许可证是对一个食品企业基本生产条件的审查，达标了就应放行。现场审查时，企业打扫得一尘不染，生产时可能完全是另一番景象。重审批轻监管，无法有效阻止食品事故的发生。
一个引人注意的细节是，每个食品外包装上都有蓝白相间的“QS”标识。原来它是英文“Quality Safety”的缩写，即“质量安全”。如今，当消费者再看到“QS”标识，原有的含义却被更换为拼音“Qiyeshipin Shengchanxuke”，被解释为“生产许可”。
“审批实质上应是一个多方利益综合考量的结果—既要易于行政，又要兼顾企业利益，更要保证公众的食品安全。”长期关注食品安全的北京大学法学院副院长王锡锌教授指出，审批只是从食品生产入口来把关，审查时厂房盖得好、卫生达了标，并不能保证末端产品的安全。这既需要政府在食品生产过程中动态监管、严格执法，更需要社会各界的参与。
山东农业大学食品学院张仁堂教授指出，国外食品安全保障更多的是在生产环节的综合监管，不仅有政府层面的日常管理，还有来自上游供应商、下游客户的评估，更有司法部门、消费者等社会各界的监督。
“手续的复杂、收费的高昂，根源于质监系统多年的体制弊端。”山东质监系统一位内部人士指出，山东省质监局属于自收自支的行政单位，资金多从罚款、收费中来，与政绩考核挂钩。部分县质监局每年开支预算达500万元以上，资金来源自然是辖区的企业。据中央人民广播电台报道，对县局所收服务费，省局不仅知情，而且参与了分配，从中扣留10%。山东省质监系统还对各地市局的收入以“预算收入”的形式进行排名。
在国家食品药品监督管理总局组建后，食品生产许可证的审批职能，已从国家质检总局划入该部门。2013年底，随着县一级机构组建完毕，食药全系统的机构改革基本完成。采访中，无论是食品企业负责人还是部分基层质检人员都呼吁，希望新设立的部门能遵循国家简政放权的理念，简化审批手续、缩短审批周期、降低审批费用，改变过去重审批轻监管的思路，切实保障食品生产的安全。
