案情
本案原告为职业投诉举报人叶某，被告为 × 市工商局某区工商分局。原告通过拨打“12315”热线电话向被告投诉，称其在某通信公司网站参与了电脑转盘抽奖活动，电脑显示原告抽中一部4G手机，但某通信公司 × 市分公司却告知原告未中奖。随后，原告到被告及其所属某工商所口头投诉。被告将原告的投诉转至 × 市某区消委会处理。×市某区消委会受理后，被告及 × 市某区消委会工作人员向原告、某通信公司 × 市分公司、北京某网络传媒公司（抽奖活动中标方）进行了调查，收集了相关证据，并多次组织原告及某通信公司 × 市分公司进行调解，均无法达成一致意见。
原告在其提交的维权举证说明书中要求“对某通信公司欺诈消费者的行为，请工商部门依法依规严肃处理，对于消费者维权过程中造成的损失给予赔偿，并登报致歉”。× 市某区消委会向原告和某通信公司 × 市分公司作出终止调解通知书，建议原告通过司法途径解决。原告认为被告未履行法定职责，遂向 × 市某区人民法院提起行政诉讼。
原告认为，其在某通信公司网站参加电脑转盘抽奖活动并抽中一部4G手机，但某通信公司 × 市分公司始终不承认原告中奖事实、不予兑奖，而且给其书面回复虚假材料，该公司的行为给原告造成巨大的精神损失，给原告造成了时间、精力、财力的损耗 ；被告对该公司欺诈消费者、严重侵害消费者合法权益的行为，不调查真相、不认真辨别书面回复材料的真假，属于不作为。原告要求法院判令确认被告行政不作为违法、赔偿原告4G 手机一部并支付3倍赔偿金。
被告辩称，一是被告主体不适格，在整个调解过程中都是以 × 市某区消委会的名义参与调解，终止调解通知书是以 × 市某区消委会的名义出具，被诉行为发生在原告与 × 市某区消委会之间，被告不应是本案的被告。二是 × 市某区消委会属于社团组织，不属于行政机关，不具备行政履责能力。三是被告不存在原告所诉的不作为情形。被告收到原告投诉后，立即与某通信公司 × 市分公司取得联系、了解相关情况，在法定时间内根据原告投诉情况向北京某网络传媒公司核实了相关事宜，并及时将核实情况向原告做了详细说明，组织原告与某通信公司 × 市分公司、北京某网络传媒公司多次协商未果，随后将调解进展情况向 × 市消委会做了汇报。四是原告提供的证据材料不足以证明其权益受到了侵害。五是被告对原告作出的行为于法有据、程序合法，被告在接到原告的投诉后，对原告的来访耐心解释、认真调查，尽力维护原告权利，同时将工作进展情况随时向上级部门汇报，在争议无法达成一致的情况下，才告知原告通过其他途径解决纠纷，整个调解过程严格按照《消费者协会受理消费者投诉工作导则》的规定进行，不存在损害消费者合法权益的情形。
× 市某区人民法院经审理后认为，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第三条的规定，工商部门在受理消费者的投诉举报后，应依法依规、公正合理地处理。原告通过“12315”热线电话和上门投诉等方式，向被告投诉某通信公司网络电脑转盘抽奖活动中存在欺诈行为，要求被告依法处理，维护其合法权益。被告在接到投诉后，将该案移交给 × 市某区消委会调处，在 × 市某区消委会调查、调解期间，虽然被告的工作人员也参与了调查、收集证据、调解工作，但对原告明确提出“对某通信公司欺诈消费者的行为，请工商部门依法依规严肃处理，对于消费者维权过程中造成的损失给予赔偿，并登报致歉”的投诉请求，虽然 × 市某区消委会对原告作出了《终止调解通知书》，但不能代表被告对原告的投诉作出了处理。× 市某区人民法院作出判决 ：确认被告对原告的投诉不予答复处理的行为违法。被告收到 × 市某区人民法院作出的《行政判决书》后，未提起上诉，《行政判决书》发生法律效力。
分析
本案的焦点是工商部门能否将12315消费者投诉转至消委组织处理？
当前基层工商部门受理消费者投诉，内部其实存在有“消费者委员会”（以下简称“消委会”）和“工商行政管理部门”（以下简称“工商部门”）两种不同身份，受理消费投诉的范围不同，调处过程中的程序规定和因之产生的法律后果不同，具体行为对消费争议双方的法律约束力也不同。
一是两种身份受理消费投诉的范围不同。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十条规定 ：“工商行政管理部门及其派出机构发现消费者投诉不属于工商行政管理部门职责范围内的，应当及时告知消费者向有关行政管理部门投诉。”工商部门受理消费投诉，只能是工商部门有管辖权的消费争议。消委会受理消费投诉，根据《消费者权益保护法》第三十七条第一款第（五）项规定，属于“公益性职责”，只要是消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的，都在受理范围。二者是有区别的。具体举例来说，消费者购买到了问题药品的消费投诉，工商部门无管辖权，应当告知消费者向食品药品监管部门投诉 ；消委会则可以受理处理，进行调解。
二是两种身份处理消费投诉的程序性要求和法律后果不同。工商部门受理消费投诉，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》规定，有合法性回避、受理处理时限、书面记录、文书归档、明确告知等法定程序性义务，一旦违反就要承担行政复议、行政诉讼的风险。在调处过程中发现应予行政处罚的违法行为，还要依法进入行政处罚程序，否则也要承担“行政不作为”的法律后果。
消委会受理消费者投诉，是社会组织的公益性活动，不是行政行为，不具可诉性。具体程序上依据各地方自己内部章程运作，如《某区消费者委员会受理调处消费者投诉工作规范》是依据《消费者权益保护法》、中国消费者协会《消费者协会受理消费者投诉工作导则》制定的。不论调处结果如何，消费者和经营者均不能对消委会提起行政诉讼。
少数基层工商部门为规避行政风险，故意以消委会名义受理消费者投诉，这并不能免除工商部门的法定职责义务。消费者向工商部门投诉，处理其投诉是该工商部门的法定职责，即使消委会作出了处理，也并不代表该工商部门履行了其法定职责，如果消费者认为该工商部门未依法处理其投诉，直接向人民法院提起诉讼，工商部门将面临被人民法院认定“行政不作为”的可能性。
三是两种身份作出的行为对消费争议双方法律约束效力不同。首先，在消费争议双方当事人达成调解协议后，该协议文书的法律约束效力不同。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十八条规定“经调解达成协议后，当事人认为有必要的，可以按照有关规定共同向人民法院申请司法确认。”通过了司法确认的，即具备申请法院强制执行的效力。以消委会的身份达成的调解协议 , 在中国消费者协会《消费者协会受理消费者投诉工作导则》及各地消委会工作规范中无类似规定。
其次，在当事人一方拒绝接受调解的情况下，两种身份都有规定应当终止调解，但是后续对消费争议双方的法定约束并不相同。工商部门的法定约束效力更强，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第三十八条规定“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”《消费者权益保护法》第五十六条第一款第（八）项规定“对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的”，工商部门可以予以行政处罚。而消委会只能通过向行政部门反映建议、向媒介揭露批评、发布消费提示或警示、支持消费者诉讼等非行政强制措施，来支持消费者、维护消费者合法权益。
四是处理消费投诉程序混乱的表现形式。消费者进行投诉时，基层工商部门往往未向投诉人解释两种身份的不同，未经投诉人同意，自行安排消委会人员负责处理 ；消委会人员在处理消费者投诉过程中，通常表明“某某工商局工商所人员”的身份，而未明确表明其消委会工作人员身份 ；在受理、调查、组织调解、结束调解各个环节使用文书时，混用工商部门和消委会文书。多数情况下，消费者、经营者并不明白两者有何区别、有何法律后果，如果双方达成调解协议并各自履行协议则好，一旦出现本案例中的情形，工商部门明明做了大量工作，却在最后被认定为“行政不作为”，得不偿失。
办案启示
第一，12315平台或工商所在受理消费投诉时，应当明确告知消费者两种不同受理身份的区别，让消费者作出选择并记录在案。对征得消费者同意、转由消委会处理的，应由消费者签字确认。12315平台受理消费投诉后进行分送，也应当向下级工商部门分送而非下级消委。当履行告知义务后，消费者选择向消委会投诉的，由消委会履行调处工作职责。根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十六条第（四）项规定 ：“下列投诉不予受理或者终止受理 ：（四）消费者协会或者人民调解组织等其他组织已经调解或者正在处理的。”消费者经过消委会调处的投诉案件，就不能再主张“工商部门未依法受理投诉”。当然，对消费者投诉，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，工商部门仍应按照规定启动行政处罚程序。
第二，开展调处的工作人员，在具体工作中应当向消费争议双方明确表示身份，不要工商部门、消委会身份混为一谈。有条件的话，应分别制作身份证件用于不同工作场合。
第三，不同身份的调处过程中，使用文书一定要准确严谨，不能两种文书混用。
第四，不同身份的调处程序规定，一定要各自严谨执行，正确履行合法性回避、受理处理时限、书面记录、文书归档、明确告知等法定程序性义务，不可将两种不同程序混淆。
（本文由湖北省襄阳市工商局樊城分局供稿，文章刊发于《工商行政管理》半月刊2017年第16期，原文标题《工商部门能否将投诉转至消委组织处理》）
制作单位：中国工商出版社 数字出版部
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