改革土地使用制度推动城镇住房发展--中国共产党新闻

　　城镇住房用地政策的形成和发展，是我国土地使用制度改革发展的产物，更是土地与住房、财税、金融、社会保障等多项制度变革和政策相互作用的结果，既与住房制度改革和房地产市场的发展趋势相一致，也与市场化改革的基本取向相协调，并随着相关领域的改革协同推进而不断发展完善。

　　一、我国住房用地制度、相关政策和管理现状

　　我国城镇住房用地制度与政策是伴随着土地使用制度改革而逐步形成的，一方面，土地使用权的物权化为住房商品化奠定了基础，土地配置的市场化为住房商品化和社会化创造了条件，有力推动了住房制度的改革。另一方面，土地配置的市场化促进了公开、公平、公正和竞争有序的市场环境逐步形成，为城市建设和房地产市场的健康发展提供了资金支持，满足了改善城镇居民住房条件的需要，促进了房地产市场的繁荣和健康发展。近年来，还通过实施土地供应总量、结构、价格、布局和节奏的调控政策，土地使用制度逐渐成为参与房地产市场调控的重要手段。

　　（一）以用途管制为核心的总量控制制度

　　着眼于人多地少的基本国情，立足于最严格的耕地保护，借鉴发达国家的成熟经验，在总结上个世纪90年代初房地产过热经验教训的基础上，确立了土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地和未利用地转为建设用地，确定阶段性规划目标，控制建设用地供应总量，并通过土地利用年度计划控制新增建设用地的规模、结构和节奏。

　　（二）以集中统一管理为模式的土地供应制度

　　1．确立了土地供应的集中统一管理制度。将同一城市范围内的新增和存量建设用地均纳入市、县政府统一管理的供应渠道，扭转了过去多头分散供地导致交易秩序混乱的局面。

　　2．编制和公布土地供应计划。市、县人民政府根据市场供求状况编制年度土地供应计划，特别是强调要编制住房供地计划，以供应引导需求，确保经济适用住房、廉租住房、棚户区改造和中小套型普通商品用地占当地住房用地供地计划的比例不低于70％。

　　3．探索、建立土地储备制度丰富调控手段。借鉴其他国家和地区的经验，建立土地收购储备制度，按照法定程序将收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，通过前期开发，实行统一“净地”供应，为调控土地市场，促进节约集约用地提供了重要的制度保障。

　　4．实行“有保有压、区别对待”的差别化供地政策。发布《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。调整房地产开发用地供应结构，优先满足普通商品住房建设合理发展的用地需求，控制高档商品住房的土地供应，停止别墅类用地供应，控制大宗住房用地供应。在大力推进招标、拍卖、挂牌出让土地的同时，坚持对保障性住房用地实行划拨供地政策，支持在普通商品住房中配建经济适用住房、廉租房和公共租赁住房的政策。

　　（三）以公开、公平、公正为原则的土地市场交易制度

　　1．建设统一的土地有形市场。规范一、二级市场土地交易行为，降低了市场交易成本，健全了市场秩序。

　　2．完善交易方式。构建公开、公平、公正和竞争有序的市场环境，全面推行经营性房地产用地的招标、拍卖、挂牌公开出让制度，显化了价格信号，使市场机制特别是竞争机制配置资源的基础性作用得到充分发挥。

　　3．建立健全信息公开制度，大力推进诚信体系建设。逐步形成了以公开供地计划、公开土地出让公告、公开土地出让和划拨结果、公开土地开发利用信息，以及公开违法违规用地查处结果为主要内容的信息公开制度，接受社会对房地产用地从供应到开发利用的各个环节实施监督。

　　（四）以促进集约节约利用为目标的全程监管制度

　　通过强化从土地供应到开发利用的全程监管，促进集约节约用地，增加房地产用地的有效供应。

　　1．构建分层次、到宗地的实时监测系统。构建覆盖全国的土地市场动态监测与监管系统，基本实现按宗地、分层级实时监测监管的目标，加强对土地供应总量、结构、价格、时序等的监测分析和信息发布，强化土地供应政策执行的监管。

　　2．规范土地出让合同管理，建立房地产用地开竣工申报制度。在土地出让合同中限定了土地使用条件、开发利用强度，规定土地出让价款的缴纳时间及方式，明确开竣工时间及具体认定标准，严格对违法违约行为的处理规定。建立房地产用地开竣工申报制度。对不执行申报制度的，予以公示并限制其至少在一年内不得参加土地购置活动。

　　3．严格处置闲置房地产用地，打击囤地炒地行为。采取缴纳闲置费、改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备和无偿收回等途径，及时处置闲置土地。同时，积极与金融监管部门协作，对圈地不建等闲置土地的企业限制其直接间接融资。严厉打击通过超出自身开发经营能力大量购置土地，伺机高价转让或通过资本运营等手段变现等囤地、炒地行为。

　　（五）以规范资金管理为抓手的配套政策体系

　　1．完善土地出让收支管理，实现“取之于民，用之于民”。明确土地出让收入范围，加强出让价款征收管理，保障土地出让收入及时足额征缴入库；实行“收支两条线”管理，完善预算编制，明确规定土地出让收入主要用于安排保障民生资金。

　　2．严格土地储备资金管理，规范政府行为。制定《土地储备资金财务管理暂行办法》，规范土地储备机构向金融机构申请贷款的行为，明确申请抵押贷款的条件，限定贷款规模及贷款的使用管理方式。

　　3．强化新增建设用地土地有偿使用费收支管理。明确新增建设用地土地有偿使用费的征收范围，确定征收等别、征收标准和分成管理方式，加强征收管理，改进和完善有关资金使用管理。

　　4．加强融资管理，降低金融风险。对未能满足土地出让合同中有关开发面积或投资强度约定的房地产项目，及有不良记录的土地储备机构，要求金融机构审慎贷款和核准融资，合理确定贷款期限，从严控制延期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。

　　二、“十一五”期间住房用地供应的基本态势和成效

　　“十一五”期间，计划经济体制下长期普遍存在的全局性住房短缺局面得以根本扭转，住房、财税、金融、土地、社会保障等多项制度和政策密切配合和相互作用功不可没，其中，土地政策发挥了应有的作用。

　　（一）基本实现住房用地供需总体平衡

　　“十一五”期间，全国住房用地供应量34.86万公顷，占土地供应总量24.1%，年均住房用地供应6.97万公顷，比“十五”期间年均供应增加了37.3%。其中，商品住房用地供应30.3万公顷，占住房用地总量的86.9%。分年看，各年份住房用地供应基本保持增长态势，并在房地产市场升温的2007、2009和2010年增长尤为迅速。2008年部分城市因金融危机影响房地产市场变化频现土地流拍、流标，住房用地供应量同比虽略有下降（4.2％），但其用地量仍高于2006年同期水平。

　　简单计算，“十一五”期间供应的46.96万公顷房地产开发用地（相当于商品房用地）按平均容积率1.5计算，可建商品房面积约70.44亿平方米，大于同期房地产开发企业（单位）累计房屋新开工面积；供应的34.86万公顷住房用地（其中，商品住房用地30.3万公顷）住房用地按平均容积率1.5计算，可建住房面积约52.29亿平方米（其中，商品住房45.45亿平方米），都大于同期累计商品房竣工、销售面积。

　　土地供应保障了住房的有效供应。“十一五”期间，人均住房建筑面积由27.1平方米提高到30平方米，已基本实现2010年的小康目标，若按1.5的容积率和30平方米人均住房面积计算，已供住房用地可满足1.74亿新增城镇人口的住房需要，远远超过该期近7000万的城镇人口增加数。住房自有率已经达到89％，已经达到和超过部分发达国家水平。

　　（二）保障性住房用地逐年增加，占比稳中有升

　　2006-2010年保障性住房（仅指经济适用住房和廉租住房）用地供应总计为5.42万公顷，占住房用地供应总量的15.0％。2010年中央明确提出建设580万套保障性安居工程，各地加大了土地供应力度，经济适用住房和廉租住房实际供地16292.75公顷，如果考虑棚户区改造中的保障性住房用地，实际供应保障性住房用地25142.4公顷，占当年住房用地供应量的19.9％，占比明显提高。保障性住房用地供应量呈逐年增加的趋势。

　　同时，各级国土资源部门严格落实中央宏观调控要求，对低密度、大套型住宅限制供地，2006年以来每年占住宅用地总量的比例均未超过0.5％。在2007年以来报国务院批准城市建设用地中，廉租房、经济适用房和中低价位、中小户型普通商品房用地占住宅用地总量的比例保持在80％左右。修订国有建设用地出让合同和国有建设用地划拨决定书，在合同中明确约定90/70等套型结构和比例。

　　（三）维护国家权益并推动城镇化进程

　　国有土地有偿使用充分维护了国家所有者权益，“招拍挂”制度的推行进一步显化了土地资产，土地出让收入纳入财政，实行收支两条线管理，为经济建设提供了重要的资金来源，加快了城镇化进程。从支出方向看，长期坚持的保障性住房无偿划拨供地等补贴性政策，还间接起到转移支付、调节收入分配的作用。2006-2010年，全国土地出让收入累计近7万亿元，绝大部分用于征地拆迁补偿、市政基础设施建设、土地开发、保障性住房建设和补贴农业等公共事业，确保“取之于民、用之于民”。根据财政部数据，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元，国有土地使用权出让收入安排的支出26975.79亿元，支出比例达92.7％。

　　（四）提高了房地产用地节约集约利用水平

　　市场化配置程度的不断提高，加上合同履约监管、闲置土地等违法违规用地查处等配套政策措施的约束，经济杠杆对土地节约集约的促进作用日益显现。据对土地市场动态监测系统数据抽样统计分析，目前房地产开发用地的平均出让容积率超过2.01。近几年，房地产用地中盘活存量土地的比例虽略有下降，但仍维持在30-50%的较高水平。经过多轮清理处置，目前全国闲置房地产用地已不足1万公顷，与2004年相比下降了60%以上。

　　（五）增强了政府把握市场适时调控的能力

　　构建了覆盖全国的土地市场动态监测与监管系统，目前已基本实现按宗地、分层级实时监测监管的目标，逐步建立了覆盖105个重点城市的地价动态监测系统，一些省份还实现了全区域覆盖，把握土地市场运行态势的能力进一步提高；建立信息发布网络平台，及时发布土地供应计划、公告、结果和价格变化、违法用地查处结果等信息，推进信息公开，消除信息不对称，积极引导市场预期和社会舆论；政府适时调控保障能力不断增强，全国2420个市、县已建立了土地储备机构，2009年末储备土地面积为22.09万公顷，可用于2-3年房地产用地调控量。

　　三、完善住房用地供应制度，确保保障性安居工程建设

　　（一）制约保障性安居工程用地供应的因素

　　中央加大了保障性安居工程的推进速度，并在 “十二五”规划中把城镇保障性安居工程建设作为经济社会发展的约束性指标，但受制于资源禀赋和体制机制，当前还存在一些影响住房用地供应的因素。

　　1. 保障性安居工程的政策目标需要进一步明确。目前国家住房保障体系和住房建设标准基本明确，但各地经济社会发展水平不一，需要保障对象存在差异，住房保障的标准和建设标准也不一致，急需要结合实际，进一步明确各地保障性安居工程的政策目标，合理确定保障对象和标准。

　　2. 供地计划和建设计划不够衔接。从近两年情况看，住房供地计划是自下而上的编制的，编制、公布工作一般在3-4月份完成。而保障性安居工程建设任务实行的是自上而下的模式，中央确定的保障性安居工程任务分解到市、县需要一定时间，如去年580万套保障性安居工程建设计划在5月才分解下达到地方，市县建设任务和项目确定滞后，致使土地供应规模、结构难以与之衔接。

　　3．地方资金配套难，影响建设项目及时落地。为保证保障性安居工程建设，供地计划确定后要及时落实到地块，提前做好土地征收报批和拆迁等前期工作，保障项目用地。但因配套资金难，影响项目及时落地。从2010年保障性安居工程建设情况看，虽然中央下拨了补助资金，但拨付到市、县的时间较晚，且多数地方资金配套落实迟缓，影响了项目用地。

　　4．保障性安居工程项目违法用地问题时有发生。受制于项目资金配套不及时，项目前期安置拆迁工作迟缓。一旦资金到位，由于时间紧、赶工期，往往在用地手续不完善的情况下边拆迁、边动工，用地不合法，也易引发纠纷。

　　5．项目设置和选址影响了保障性安居工程的实际效果。一些地方设置项目过于偏重经济适用房，解决廉租房过分强调实物配租，新建住房用地选址位置较为偏远，交通、教育、医疗、商业等配套设施不完善，使得住房困难家庭虽有了住房，但又面临生活成本上升，就业困难等问题，政策效果不能充分凸显。

　　6．保障性安居工程政策监管缺位。一是在规划、建设、施工等方面监管不到位，保障性安居工程建设和销售环节改变土地用途的现象屡禁不止，擅自将用地转变为商品住宅甚至是别墅用地，随意调整保障房性质，甚至以商品房名义对外销售；二是建设超标准现象时有发生。在保障性安居工程规划设计和施工建设上对标准把关不严，形成超标准、大户型保障住宅，个别户型的建筑面积高达250多平方米；三是保障性住房分配不公和失当。公权力运用不公，使本应由低收入家庭享有的公共福利被其他群体占有。由于收入、住房等条件审核难，分配失当现象时有发生。还出现将保障房出租、出售等。引发社会矛盾，扰乱房地产市场秩序。

　　（二）完善保障性安居工程用地措施

　　积极采用有效措施，明确对保障性安居工程用地实行应保尽保，优先供应，督促各地落实住房供地计划，主动加强部门协调，积极推进利用监管，确保保障性安居工程项目顺利落地。

　　1．强化统筹协调，科学编制保障性安居工程用地计划。依据保障性安居工程建设目标，立足于不同城市的资源禀赋、经济特点和所处的发展阶段，从人均居住面积、套型结构等控制指标入手，按照循序渐进、梯度发展的原则，加快编制保障性安居工程建设规划，并分解落实到市、县。据此，编制年度保障性安居工程用地计划，对用地总量、结构、区域分布进行科学安排，对涉及新增建设用地的，在计划中单列，并落实到具体地块。

　　2．加强督促检查，切实保证保障性安居工程用地及时落地。一是对落实国家1000万套保障性安居工程建设用地实行责任制，由各地国土资源主管部门主要领导人负全责；二是将保障性安居工程用地落实情况作为土地督察机构督导的重点，确保各项建设任务落实；三是督促各地对保障性安居工程的用地实行应保尽保，妥善处理好项目开工前的用地问题，确保项目及时开工。

　　3．主动沟通协调，加快各项建设项目开工建设。各地国土资源管理部门主动与住房建设等部门沟通协调，依据保障性安居工程任务、合理住房需求和房价状况，确定供地总量、布局和规划建设条件，将工程建设任务切实落实到具体地块，建立住房建设项目行政审批快速通道，提高行政办事效率。

　　4．实施土地利用动态监管，确保已供建设用地形成有效供给。一是强化保障性安居工程用地全程监管，确保用地的各项政策措施落到实处，保证土地的有效供给；二是加强土地市场的信息公开，采取多种方式和渠道向社会公布保障性安居工程用地供应计划、已供土地的数量、结构、分布和开发建设进展状况等，增强透明度，加强舆论引导，稳定市场心理预期，促进市场理性发展；三是适时开展土地市场的动态监测分析，对保障性安居工程用地供应计划落实进度较慢的重点城市，及时开展督促检查，推进计划实施。

　　5．严格执法监察，坚决查处保障性安居工程用地中的违法违规行为。重点查处一批改变保障性安居工程土地用途或住房性质的项目。凡以划拨方式取得土地后申请改变用途的，任何部门不得批准，其土地使用权必须收回；擅自改变的，要依法从严处理。保障性安居工程住房建成后申请改变住房性质的，在纪检监察机关依法依纪追究相关部门和人员责任前，不得为其办理任何土地手续；擅自改变并以商品住房销售的，从严从重处罚，并禁止涉案企业、企业控股股东及控股股东新设立企业参加新的土地购置活动。对于查处的违法违规项目，要适时对社会曝光，增强对违法违规现象的震慑，维护土地市场的正常秩序。

　　（作者系国土资源部党组成员、总规划师）

　　来源：行政管理改革