转型期央地权力分配难题待解

2014-12-08 10:06　来源：人民论坛网　我有话说

作者：北京大学政治学系主任，政府管理学院教授、博士生导师　燕继荣

【摘要】我们要走出中央与地方“统-分-统”这样的怪圈，就要对权力的类型和内容做更加科学、细致、合理的划分。“分权”既可以表现为纵向结构的分权，又可以表现为横向结构的分权。一个良好的政府公共权力的架构、公共权力和公民权力间的权力分配是一个国家进行治理和开展改革的基础。在未来，中央和地方的关系究竟何去何从，这还要取决于不同的发展阶段，取决于国家的发展阶段，也取决于中央和地方的一个均衡的状态。

【关键词】央地权力转型期横向分权权力细分

【中图分类号】D62 【文献标识码】A

从政府的角度来说，有一个两难的问题会凸显出来，到底是分权好，还是集权好。在一般意义上来说，分权是一个方向，就是把政府的权力下放给社会，把中央的权力下放给地方。为了激活社会的活力、激发地方的自主性，做了很多市场化、分权化的改革。但是，过去几十年，我们这样的分权改革也暴露出很多问题。比如说，地方的差异性造成了国家的很多方面不统一、不一致、不均衡等。这成为中国未来发展的一个很大的问题。而另一种声音认为，政府应该集权。从上个世纪90年代后期，对政府集权化的呼声越来越强，到现在更加强调“顶层设计”，集权化成为了一个新的方向。到现在，我们实际上还在讨论一个久远的话题：“统”和“分”的关系。过去总有一个观点，即中国治理的特点是“一统就死，一放就乱”，总是在“统-分-统”这样的怪圈中循环。我们今天的两难实际上就是政府还没有跳出“统”和“分”这样的怪圈。

细化权力类型、偏重横向分权有助于摆脱央地两难怪圈

走出这个怪圈，要对权力的类型和内容做更加科学、细致、合理的划分。首先在政府和非政府的关系方面，什么要“统”，什么要“分”，政府的功能要体现出来；在大政府的概念上，“统”和“分”主要更多地体现在“各尽其职，各尽所能”，能保证各个功能既是独立，又是协调运作的；在小政府的层面，主要表现在上下层级之间的协调性，不同地区和政府间的配合；社会建设方面，也涉及政府与社会间的良好的关系。哪些属于公共服务，需要让渡出去，怎么让社会处于自我运行的状态中，这是一个基本的原则。如果把这些关系处理好的话，也可以在一定意义上走出“统-分-统”恶性循环的怪圈。原来，我们的思路是“统”和“分”二者择一，现在我们应该辩证地看待。如果我们对权力不同的类型和不同的组合形式进行进一步科学、合理的研究，就会发现一个合理的政府应该对有些权力进行统一和集中，有些权力必须要下放，而且下放到哪一级要有更加合理、合法的说明。就像在美国的联邦制度中，哪些是联邦政府的责任、应由联邦政府出钱、出力、出人，哪些是地方政府的责任，这些都是很清晰的。当然，中国比较复杂，地方上又分得很细，这样就形成一个权力结构的多层次分类的架构，如何才能走出这个怪圈呢？具体地说，还是要回答政治学的基本问题，什么属于国家的权力，什么属于地方的权力，什么属于机构的权力，把这些要区别开来。国家的权力是属于整个共同体的，涉及整个利益共同体的结构，属于国家的权力应该是统一的、一致的，当然要由最高权力机关来行使、掌控；进一步来说，什么样的权力才属于国家的权力，我认为军队、司法（统一的法律体系下，不同地方可以有差别这种说法显然是错误的）、公民权利等应该是全国范围内都得以统一。就地方而言，经济发展采取哪种方式，应有地方自主地来做选择。当然，中央可以出台一个整体的国家发展规划战略，基于这个规划、战略，各地政府要做适当的选择，不能违背这样的一个战略，我想这是一个理想的状态。

[责任编辑:康慧珍]