19世纪末，随着胶州湾、旅大(今大连)、威海卫、广州湾、新界几个租借地的出现，胶州湾和旅大先后建立了租借地海关，广州湾、威海卫和新界三个租借地并未另设海关，其进出口管理和关税征收分别由设于这三处租借地周围的粤海关、东海关和九龙关的分支机构，按对外国进出境事务办理。由于欠缺有效的海关管理，广州湾租借地始终摆脱不了声名狼藉的走私港的负面形象。实际上，清末民初时期中法双方曾一度考虑在广州湾设立租借地海关，并围绕设关问题开展了多年交涉。设立广州湾海关，对增加中国政府税收以及维护广州湾边境的社会治理秩序均有着重要的意义，对此中法两国政府均有深刻的共识，但由于意见的分歧和利益的纠葛，交涉无果而终。学界对广州湾的走私尤其是鸦片走私及设于其周边的海关机构变迁做了较多研究，但对设关交涉史实未有深入的研究。本文拟利用台北中研院近代史研究所档案馆典藏的晚清政府和北洋政府时期的外交档案、广东省档案馆典藏的粤海关档案以及法国外交部档案等史料，对1901～1913年中法两国围绕设立广州湾海关的交涉始末以及决策经过做一考察，深化对近代列强在华租借地走私与缉私问题的认知。
虽然直到1899年11月16日，中法双方才最终签订《广州湾租界条约》，从而确定广州湾租借地的范围和法律地位，但是，自1898年4月10日总理衙门正式允租广州湾给法国开始，广州湾的地位事实上已在发生转变，只不过这种转变是模糊不定的，影响着广州湾海关管理及其与其他口岸之间的贸易往来。
作为德、俄、英、法列强在中国的特殊利益地带，租借地涉及复杂的国际关系，如何管理货物在租借地的进出口是一个敏感而棘手的问题。因此，胶州湾、旅大、威海卫、广州湾、新界等五个租借地产生之日起，总税务司赫德(Robert Hart)便对其予以格外关注，并谨慎地考虑征收来往船只之税钞。
至1898年4月时，清政府已分别与德、俄签订《胶澳租界条约》《旅大租地条约》，并答应法国租借广州湾、英国租借威海卫和新界的要求。因此，这几个地区的地位和性质实际上已发生改变，不少舆论也指出了这一点。然而，总理衙门与各国驻华使馆对此均仍“保持缄默”，这让各关税务司在处理涉及租借地的商贸问题时无所适从。为此，赫德拟定灵活的行事准则，并于4月29日发出通令：“在另有命令之前，对去往及来自上述各地(指各租借地，引者注)之船只暂按来往于通商口岸之船只对待”，而且“此际应坚持按现行指令办事，又务须避免触及敏感之处或无事生非或纠缠于琐事”，“适时保持沉默”。赫德强调，这是“为防止失误及避免采取似是而非之行动导致之麻烦”以及“为自身利益与安全”而做出的考虑。
但是，租借地与通商口岸毕竟性质不同，按通商口岸办法来征税只是权宜之计。五个租借地的租借谈判进度又不一致，胶州湾、旅大、威海卫和新界的租借条约均已于1898年完成签订手续，因而确立了相应的法律地位。而在广州湾的租借谈判中，由于在边界范围上的分歧，中法双方直到1899年11月16日才签订《广州湾租界条约》。因此，在条约签订前，广州湾的法律地位实际上处于待定状态，各口岸与广州湾的通商往来该如何管理，是个亟须解决的难题。
乐观的是，此时中国海关已在胶州湾和旅大实施了暂行方案，可资借鉴。该方案规定：“洋船前往不列通商口岸之胶州、旅顺等处，应暂照往通商口岸办理，惟复出口运往之洋货，原征税之口应给存票。”据此，法国驻海口领事向琼海关提出，广州湾与胶州湾性质无异，因此在琼海关已完税之货物复出口运往广州湾，应采取与胶州湾相同的办法处理。接到琼海关的汇报后，赫德表示很难对此做出答复，因为广州湾是否已租给法国，“尚未奉有明文”，不敢擅做主张。1899年2月3日，赫德请示总理衙门：“所有通商各口新关与该处(指广州湾，引者注)来往一切事宜，应否与往胶州、旅顺等处一律办理？”2月6日，总理衙门札复称，广州湾已租给法国，但界址尚未勘定，至于“应否仿照胶澳等处办法”，则让赫德“酌核具复，再行办理”。随后，中国海关便仿照胶州湾、旅大暂行办法来管理各通商口岸与广州湾之间的贸易往来。这一办法也在1899年11月16日签订的《广州湾租界条约》中得到部分确认：“中国商轮船只在新租界湾内，如在中国通商各口，一律优待办理。”
法国接管广州湾后，为弥补这块租借地面积狭窄的缺陷，效仿英国统治香港和德国租借地胶州湾的做法，将之开辟为自由贸易港，旨在吸引两广内陆和西江流域以及海外的商品，使广州湾成为远东地区重要的仓储基地之一。在此制度下，“所有货物由洋埠运入广州湾，或由广州湾运往外国者，向不完纳中国税饷。惟由中国地方运往广州湾，或由广州湾运往中国地方之货，照例均应征税”。但实际上，清政府未在该租借地内设立海关机构，又加上广州湾边界线漫长且缺乏自然边界，这一方面使得广州湾的转口贸易很快就繁盛起来，另一方面也为广州湾的走私大开方便之门，使之变成向周边省份走私的中心。
为了提高租借地的吸引力，从1900年起，广州湾法当局着手建设一些重要的公共基础设施，包括修建有利于航运的硇洲灯塔、白雅特城栈桥式码头以及沙湾码头等。这些措施的出台，吸引了中、法、葡等国商人前来经营广州湾至各商埠的航运业，使广州湾的贸易实现了增长。据统计，1901年已有208艘汽船入港停泊，1902年有186艘，1903年则增加至272艘。截至1906年，与广州湾有定期航线或者经常往来的港口有香港、广州、新加坡、雷州、海口、北海、黄坡和海防，主要进口商品包括火柴、棉布、面料、帆布、棉纱、中药、鸦片、面粉、煤油与葡萄酒。值得指出的是，早在1900年就已有两家法国航运公司在广州湾建立了航线，一条为孖地—阿迪巴公司(Société Marty et d’Abbadie)下属子公司东京航运公司(Compagnie de Navigation Tonkinoise)开通的海防—白雅特城津贴航线，中途停靠北海、香港、海口，每年获得法国政府近16万法郎的补贴，主要条件是应允为法国海军运送往来人员与货物；另一条则为斯居勒弗尔公司(M.L.Sculfort)开通的白雅特城—香港航线。1901年，法国勒麦尔公司(Société Lemaire & Cie)也进入租借地的海运市场，开通广州至广州湾的航线，中途停靠澳门。
图1 硇洲灯塔（图片来源于网络）
不过，对拱北关和北海关税收影响最大的是广州湾的鸦片走私。1900-1913年，法国殖民者在广州湾实行鸦片专营制，却主要着眼于税收，为此纵容鸦片走私，滋生腐败。据拱北关贸易报告记载，“法属广州湾口岸的开放，使经本关入口的洋药大量减少，大批船载洋药从香港直接运至该地。根据香港港务当局致九龙海关的船运报告，1900年下半年运往广州湾的洋药不少于五百九十二担，1901年达九百七十四担。这两年的十八个月总共进口一千五百六十六担，该数字与拱北关统计的先前经由拱北关、而今改由广州湾供应各府县的洋药入口量非常接近”，又由于“走私洋药与向拱北各关缴纳税厘的洋药相比，每丸(三斤重)售价便宜三元”，“以致澳门与香港的华人都出动汽艇、轮船，悬挂法国旗或葡萄牙旗，到该地贸易，从中获取暴利”。《北海杂录》也写道：“洋药进口，昔为大宗。查广州湾未租与法人之时，洋药进北海者，多至一千余担，近年只百余担或二百担不等”，“廉钦、灵山、郁林、博白，均被其来冲销”。当然，附近的琼海关税收也难免不受其害。1906年，署理两广总督岑春煊上奏曰：“旋臣考核各关税收，唯琼海关近年收数较之一百六十八结以前短收颇巨，而以洋药税厘为尤甚。推原其故，由于雷属之广州湾划为法界，曩昔商贩洋药必须到琼完税者，现多避入广州湾无税口岸，灌输内陆，走漏税厘。”
面对海关税收的巨大损失，粤督、海关官员和地方士人均希望加强对广州湾的缉私。1902年拱北关的报告称：“在广州湾运售洋药，仍系奸狡华商。粤督之意，亦欲严行查禁，以冀弊绝饷充，然尚无善法，甚愿时以此事为念也。”鉴于广州湾鸦片走私的情况日趋严重，早在1900年拱北关税务司就已多次向总税务司和两广总督报告，希望能采取有力措施保护正当的税收，但迟迟未得到解决。客居北海多年的三水士人梁鸿勋则指出：“闻从广州湾入口之货，价值二百万两左右，如中国设关在广州湾内，如胶州例；或设于边界处，如香港、九龙例，税务当有起色，漏卮之塞，其可缓欤！”
为制止广州湾的走私，清政府早在1901年就向法国提出在广州湾建立中国海关办事处的要求。新任印度支那总督鲍渥(Paul Beau)在1903年1月17日的一封信函中表示“原则上不反对”，但条件是须获得若干补偿性特权：在广州湾海关总部的公职人员须有法国国籍；依照胶州湾办法，在广州湾周边建立一个大小相当的自由贸易区；将通往西江的铁路承办权给予法国；海关物品对半上交；特许法国人保留发展鸦片种植园以及中国一些省区的赌场；给予特权，为法国人在广州湾运输盐及鸦片提供便利。1903年4月底，法国殖民地部批准了鲍渥的建议。
为获得这些特权，法国对于设关一事颇为积极，甚至利用《广州湾租界条约》的换约作为谈判筹码。该条约规定：“此条约自签订之日起立即生效。在此地由中国皇帝签署，待其由法兰西共和国总统签署后，应尽快相互交换所签文件。”实际上，清政府早在1900年2月19日即批准了条约，其后因义和团运动引发北方动乱而未能及时完成换约。1903年春，驻法公使孙宝琦请求法国外交部订期换约，法国外交部却“欲仿胶州设关，附在正约之内”。接到法国外交部的训令后，法国驻华公使吕班(Henry Dubail)也向清政府外务部提及设立广州湾海关事，并表示“须奉其政府训条再行商办”。
其后，鲍渥等人重新审视了上述建议，并做出了调整。因此，吕班直到11月13日才正式向外务部提出换约的前提条件是“将与[于]我两国均有裨益之条续订添入该约”，具体包括：一是在广州湾开设海关关局，每年以一半税收补偿法国的亏损，以备广州湾场地、码头支费之用；二是在广州湾设立“如中国、外国已有之免税界址”，以利广州湾之贸易；三是修建由广州湾至梅菉墟及郁林州等处大小铁路，以便利行旅、振兴商务；四是由中国海关“设法将自云南路经越南运往两广之土药，若携有滇省发给原产凭单，运至中国境界时，仍照土货之例办理”。他还为广州湾设关带来的收益算了一笔账，称：“广州湾一带私运货物流弊太甚，若在该处开设关局，始能杜绝斯弊，亦能征收巨款。盖现时可征收之款，已据确查，揣度约在五十万两上下，俟日后通商旺盛，私贩既绝，则此项征收之款自必尤为加益。”
法国的要求已远远超出了广州湾关务的范畴，无疑是欲借换约和设关二事向清政府做进一步的勒索。但不可否认，吕班关于广州湾走私及其对中国税收造成之损失的分析是符合事实的，在广州湾设关对增加清政府税收也是有益的，胶海关就是一个可资借鉴的例子。1899年4月17日，中德双方代表在北京签订共含20个条款的《会订青岛设关征税办法》，对胶海关税务司及关员的任用、进出口土货洋货的征税办法等方面做出了规定。7月1日，作为中国第一个租借地海关的胶海关正式成立。同年，胶海关颁布《胶州新关试行章程》，进一步细化各种货物的进出口管理办法。胶海关的设立为清政府增加了不少税收，1899～1901年民船货物缴纳的洋税和常税数据提供了最直接的证明：1899年半年两者总计38160两关银，1900年为67710两关银，1901年则增至120473两关银。这种增长速度显示出了一种乐观的前景。
外务部并不怀疑广州湾仿照胶州湾成案设关能给税务带来益处，但法方的附加条件却难以全盘接受。外务部认为除了修建小铁路一项可“咨查广东督抚声复到日再行核办”，其余均“诸多窒碍”。1903年11月17日，外务部在致总税务司赫德的函件中表示：“其所称设关后所收之税按年拨补一半及定立免税界址，均与胶关办法不符。至土药税项，现与英美日各国议订商约，均经声明任由中国自行抽收，亦未便会订章程。”
11月19日，赫德函复外务部，指出广州湾设关的困难在于“中国境内租地与他国，本难防各项违犯税章之事。若租地以前未经定有稽征之善章，租地以后再欲拟订妥法，实属甚难”，因为“始则权在我，继则权在人也”。至于目前该用何种办法管理广州湾的贸易，赫德列举出三种办法：一是在租借地水陆出入之要路添设关卡；二是按照“逢关纳税，遇卡抽厘”之旧章程办理；三是会订在租借地内适中之处稽征，但“应按照各租地不同之情形分别定夺，惟犹须留意在此租地所订与他处租地之办法有无关涉妨碍”。其中，赫德倾向于采用第三种办法，建议“现既由法国自愿照办，自应乘此机会料理”，但对于法国所提出的不合理条件，“势必应详细熟筹，以得进利远害之实效”。
11月26日，赫德再次致函外务部，就法国的各项条件分别表达意见。赫德认为在广州湾设关不但可起到收税防私之效，且可避免其他租借地有不设海关的借口，对中国是有益的。至于分拨部分广州湾海关税收给法国的要求，赫德认为是可接受的，但“分给一半为数较巨”，建议改为“四分之一”，并添注云“在彼设关，除将应用地段照原价让用外，其长年经费应由所拨四分之一数内提出实用经费总数四分之一，补助该关”，法国若同意，即可照办。至于划定免税界址一层，赫德则认为这对广州湾并无大益，而且办理起来甚烦扰，因为“何处为界内应免，何处为界外应征，实难分晰，反开走漏之门，且启争辩之端”，不如按照通商口岸的章程征收出入口货税，按“四分之一之章”办理。此外，赫德认为修建铁路于货物流通、便民富国等事均有裨益，只应由中国备款自行修建和管理。而经越南复进口的云南土药照土货之例办理一层，赫德则认为似于关务无所妨损，而且土货征税章程是由中国主持的，可以随时随势更改，只应订明“路经越南运往广东之土药进口时，除照章完复进口税外，应将沿途陆路未经征纳之各项厘捐补足”.
图2 总税务司赫德（图片来源于网络）
从12月16日外务部复吕班的照会来看，赫德关于分拨海关税收、划定免税界址、予以绕经越南的云南土药征税优惠这三个问题的处理意见最终得到了外务部的采用。不过，关于修建铁路的问题，外务部则保留原来的意见。外务部向吕班表示“已由本部行知两广督抚体察该地方情形是否可行，应俟声复到日再行照复”，并强调“以上所复各节系两国商定设关办法，可无须补入原约”。无疑，外务部欲将换约与广州湾设关分为两事，以此阻止法国以设关为借口拖延换约。
然而，法国并不就此罢休。1904年春，驻法公使孙宝琦再次为换约事会见法国外交部长德尔卡赛(Thophile Delcassé)，后者云“当嘱礼官预备”。孙宝琦本以为得此答复，换约问题将可解决。不料，法国外交股侍郎戈登当“横生枝节”，执意要求议定设关之事后再换约。因此，换约一事再次延搁下来。孙宝琦这才醒悟，其实法国是“欲从中再沾利益”。次年，孙宝琦在致外务部的函件中指出：“换约原系彼此为信，今彼既有意刁难，我亦不必催迫。未换约者，即不足为信，或者租期未满仍可收回。惟设关于税务有益，自宜早与订妥，免受亏损，不必以换约为轻重也。”对于法国所提出的各项要求，孙宝琦认为：法国未必会同意“关税分给四分之一”；建造小铁路必于商务有益，不必担心法国借助铁路攘夺土地，但必须妥订章程以维护中国自主之权，即“作为借款，由我主持督办，用法工程司，即将广州(湾)新关抵押，分年扣还。还清后，法人永不得干预此路”；免税界限及云南土药进口税章二事“当易磋商”。孙宝琦对法国的认识具有一定的合理性，但也带有理想化的色彩。
继孙宝琦之后，1905年9月刘式训被任命为驻法公使，负责继续与法国外交部商谈在广州湾设关等事。1906年初，法国外交部向刘式训表示：“直隶撤兵一事磋商已有头绪，惟滇省土药绕经越南办法及广州湾设关暨天津东炮台(似指东局)酌偿兵房费三端，务望转告政府速为核准，俾与撤兵事同时定议。”对于法国的“捆绑式”外交策略，刘式训指出：“土药绕经越南一端，法人蓄意已久，去夏越督鲍渥亦曾谈及，且面许将所有厘卡计数预缴，此事关系税项，是否可行，想大部已统筹酌夺。至广州湾设关，久经商议，弟告以胶州成案已有办法，若能仿行，自易允给也。”
总而言之，在法方提出的四项要求中，除了划定免税界址一事，清政府虽然对于分拨税收、经越南复进口的云南土药照土货之例办理、修建铁路三事在具体实施方案上有不同意见，但并非全无商量之余地。其中，法国人对于铁路之修建志在必得，为此做了诸多部署。1903年1月6日，印度支那防卫委员会同意将环广州湾铁路段承包给法国人克拉雷-罗贝(Claret-Llobet)，前提条件是其要与清政府协商，获准将铁路向东在中国境内延伸大约93公里。于是，克拉雷-罗贝筹建了一家法国公司，随后与广东士绅、候补四品京堂周荣曜达成协议，由后者负责铁路中国段承包权的谈判，事成之后法国将支付一定报酬。
由于铁路修建与管理主导权的分歧，直到1904年10月谈判仍几乎没有进展。鲍渥不得不同意中国企业入股，但要求清政府预先拨出未来关口的全部预期收入作为抵押，以吸引法国债权人进行投资。因此，铁路谈判顺利与否将是决定广州湾设关成败的关键性因素。1905年2月，克拉雷-罗贝通知法国外交部商务处，称其已在巴黎成立了一个“广州湾港口和铁路筹建联合会”，共有19名股东，但中国股东被排除在外。这与清政府的方案相去甚远，又加上几个月后中间人周荣曜因担任粤海关库书期间侵吞巨额关税，为署理两广总督岑春煊所参，不仅驻比利时公使的新任职被革，家产被查抄，还遭到通缉，因而谈判很快便陷入了困境。克拉雷-罗贝不得不改与另一家中国公司合作，由该公司向广东当局提交承包申请，岑春煊同意了修建梅菉—郁林线。
然而，总税务司赫德并不打算在与铁路命运相关联的广州湾设关问题上给予法国人太多的特权。他于11月提出，须削减拨付给法国的广州湾海关关税收入比例，即由原来的四分之一减少到五分之一，同时要求法国人放弃商品进入租借地的免税原则。鲍渥表示无法接受，因为这威胁到了租借地的鸦片进口，但愿意放弃对关税收入的全部要求，将关税用作修建铁路的担保，以换取清政府在免税方面的宽容。法方的让步颇具诚意，1906年1月，岑春煊考虑采纳鲍渥的提议。不过，几个月后，税务处会办大臣唐绍仪提出了异议，认为开设广州湾新关口将对北海关造成严重打击。随后，岑春煊离任，谈判再度陷入困境。接下来两年，尽管中法之间还陆陆续续开展了一些谈判，但始终没能达成协议。
在总结这场谈判失败的原因时，法国学者安托万·瓦尼亚尔认为，“清当局一直对开设广州湾新关口不感兴趣，起码在好一段时间内是这样的”，“在清政府看来，在租借地开设关口和修建广州湾—梅菉线均无利可图”。实际上，清政府并没有失去对广州湾设关的兴趣，也没有怀疑该关口将带来的税收好处。其之所以最终选择放弃在广州湾设关，主要是为免法国多所要求。此外，清政府还对法国修建铁路的意图甚感疑虑。早在1903年11月22日，署粤督岑春煊在致外务部的函电中就曾指出：“法自租广州湾后，屡思修建铁路。其欲逐逐，非仅为商务起见，盖欲徐徐达越，一气相联，冀两粤边海各地归其范围，居心叵测。此次法使以广湾设关恬我，恐非好意。”清政府的这种疑虑，并不是杞人忧天。印度支那总督府在为1906年马赛殖民博览会所编的一份介绍广州湾的公开出版物中，就毫不遮掩法国的野心：“当法国工业将广西和广东都纳入自己的铁路网之后，我们就应该将火车头向北推得更远，一直推进到长江流域”，“未来的铁路可以一直修到重庆，以便可以最终抵达四川成都”，交通发达的广州湾“有望为法国在中国的殖民扩张起到决定性作用”。中法双方利益分歧过大，注定了这场持续多年的谈判以失败告终。
虽然这场谈判并不顺利，但总税务司始终没有停止过思考解决广州湾贸易管理之法并付诸实践。早在1903年11月21日，总税务司赫德就曾向各关税务司下达通令，将自通商口岸运往广州湾和威海卫的货物分为五类，分别小心对待：（1）“初次出口之土货，应于该口岸完清出口正税”；（2）“已完出口正税复进口半税又复运出口之土货，不再付税，并发还其复进口半税，如同复出口至外国口岸”；（3）“已完进口税之洋货复运出口，可不再另纳任何其他税，并发还其已纳之进口税”；(4)“转船货物，无论土货洋货，均得按有关拨货之专条免税转船照运”；(5)“挂靠汝之船舶其所载复运货物前往租借地者，无论原系发自中国抑或外国港口，各关均不得过问”。由于“在广州湾及威海卫等处，租借地既无海关，亦无由海关管理之边界站卡，查办舞弊营私之惟一途径，仅赖由各省税局(如厘金局、常关或其他机构)对进出租借地之货物能否小心对待与作出有效处理”，广州湾的走私并不能被有效遏制，洋药税厘走漏依旧严重。
1906年，署理两广总督岑春煊对高、雷、琼三属关口税务进行整顿，令总办高雷各口税务委员试用通判荣勋带领督标兵，遍历雷、高各口，巡缉鸦片走私，开导商民不准贩私，勘察地方形势，于雷州设缉私总卡，并扼要设海安、徐闻、踏磊、英利四处分卡，“以两广土药统税缉私隶焉”，同时在高州府水东税口创办巡警。此后，“口税颇有长征”。尽管如此，广州湾的走私并没有遭到根本性的打击。清末拱北关报告和北海关报告中依然频频提到广州湾的走私及其带来的损害。1909年，北海商会“群情鼓舞”，向清政府发起在广州湾附近设关的请愿，以“救弊补偏，杜绝奸商取巧之弊”。清政府响应舆论的呼吁，参考九龙关模式，研究在广州湾沿边陆地和水路要隘设立分卡。经过调查、对比，总税务司认识到九龙关模式效率低下等弊端，拟改用胶海关模式。1911年，设关谈判又重新启动，法国外交部倾向于同意仿照胶海关模式办理，但殖民地部和印度支那总督府却要求攫取更多的中国土地作为交换条件，遭到了清政府的拒绝，协商再次失败。
清政府只好退而求其次，采用成本较为高昂的九龙关模式，掌控广州湾往来各货。广州湾附近的高州府和雷州府原均设 有受粤海关监督管辖的总口和分口，最迟至1910年时，高州府已有高州总口以及梅菉、黄坡、暗铺、石门四分口，雷州府则有雷州总口以及海安、大埠二分口。不过，正如论者所指出的那样，“商路早已变迁，而且高雷地区常关的税则和管理办理仍沿袭旧制，所以常关的衰败是一定的，难当重任”。而且，这些税关均远离广州湾边境，无法对广州湾的缉私起到关键作用。经与两广总督张鸣岐协商，粤海关税务司梅乐和(Frederick William Maze)于1911年10月14日发布常关令，指派三等一级帮办铁德兰(M.H.Picard Destelan)前往筹建广州湾陆路边境税关并负责相关事宜，强调一旦接到粤督的正式通知，即可接管现有的陆路关卡，并在麻罗门、大放鸡两岛建立水路关卡。这些常关分卡环绕广州湾，总称高雷常关。铁德兰从10月下旬到11月中旬，在雷州半岛进行了实地考察，准备正式接管，并筹划新关卡的选址。孰料由武昌起义掀起的革命浪潮迅速席卷全国，粤督张鸣岐出逃，广东于11月9日宣布独立，胡汉民被推举为广东都督。同盟会驻广州湾机关负责人孙眉闻讯后即委派陈发初、陈义民率领民军进驻雷州府城，原雷州知府朱兴沂反正，雷州绅商学界公举朱兴沂为雷州民政长，陈发初为军政长，陈义民为财政长。与此同时，同盟会在高州的起义也取得了成功，11月13日，高州军政分府成立，林云陔被推举为分都督。政治形势突变，为一切工作的开展增添了诸多变数。
在历史鼎革之际，现存粤海关体制的存续以及铁德兰要继续实施原定的设关规划，显然必须获得广东新政权的支持。有惊无险的是，在梅乐和的请求下，胡汉民“同意支持广州和广州湾的海关机构”，也同意由粤海关继续“管理广州湾各关卡”，并于1911年11月颁发公告宣布：“梅税务司系中国官员，任事已久，并由总税务司派选中国官员铁德兰帮办前往接管各该卡，禀承梅税务司办理，业经通饬各华官知照，并电饬雷州委员刻即将各卡完全移交铁帮办接管。应由该处地方行政官长出示晓谕，并实力保护铁帮办，及遇事襄助”，“现将于该处沿海地方酌量择要添设水路分卡两处，统归粤海关梅税务司所辖之粤海常关直接管辖”。胡汉民此举的背后，很大程度上是出于急需税款以济革命事业之急用的务实考虑。但无论如何，梅乐和认为胡汉民的公告实际上就是完全承认粤海关在高雷常关的“新地位”。
由于广东新政权基础尚不稳固，对高雷地区的控制力甚为薄弱，并不能在实力上给予足够的支持，因此，关务的开展不得不寻求与高雷地区各种势力的合作，以减少困难。对此，高雷常关先后两任帮办铁德兰和克雷摩(P.P.P.M.Kremer)均未曾忽视。例如，铁德兰来到雷州后不久，就十分注意观察革命形势的发展和地方权力格局，主动与雷州知府朱兴沂、住在广州湾的同盟会领袖孙眉、地方商会、士绅等建立了联系，消除他们对于接管常关工作的疑虑，争取到了他们的支持。朱兴沂总是友好相待，铁德兰视之为顺利接管常关的关键力量。应朱兴沂的要求，铁德兰也不惜冒着被上司批评干涉地方政治的风险，调动海关巡船等在维护地方秩序方面予以协助。朱兴沂逃走后，铁德兰又主动与署理雷州民政长陈崇迈通信，后者承认由铁德兰无条件接管高雷常关，甚至派士兵予以护送。孙眉表示只要铁德兰随时通报关务进展情况，即支持其在任何有需要的地方建立关卡，铁德兰也积极就建立包围广州湾的海关警戒线、税率等问题与之协商。铁德兰与地方士绅开了一次会，在会上解释了自己来此地的目的，并出示了一封来自雷州知府的信件和一份来自都督胡汉民的电报，对方保证，一俟雷州知府发出通知，就不会妨碍其履职。经过一番讨论，地方商会也得以消除疑虑，并在原则上接受了比原来负担还轻的5%进口税率。
粤海关接管高雷常关的主要目的是管理广州湾的进出口贸易，尤其是防止鸦片走私，因而获得租借地当局的支持尤为关键。为了减少来自法国的阻力，1911年10月至1913年6月间，粤海关税务司先后派出的高雷常关帮办铁德兰和克雷摩均为法国人。粤海关税务司还叮嘱铁德兰要牢记总税务司的指示，在与广州湾法国当局的交往中，要机智、果敢，保持良好的关系，避免问题发生，不要干预广州湾与香港等地的直接外洋贸易。事实证明，这种策略取得了成功，两任帮办均与广州湾总公使相处得甚和睦，并从这种良好的关系中受益颇多。刚来到雷州半岛时，由于没有住处，铁德兰只好住在开办号(Kaipan)海关巡船的船舱内，但到10月底他已被广州湾总公使沙拉贝勒(Salabelle)允许住在租借地内，差不多与此同时被允许派一名巡役以私人身份到赤坎观察广州湾每艘轮船装载鸦片的详细情况，11月中旬又被允许使用硇洲岛空置的政府大楼，稍后又被允许在白雅特城为总巡扈依德(W.J. Hewwett)租下一间平房，甚至可以购买房屋和土地。此外，总公使也不反对海关汽艇抛锚于硇洲岛淡水港，并在硇洲岛南部至蔴罗门之间的水域巡航。而铁德兰之所以与孙眉认识，也是因为沙拉贝勒从中牵线。当然，反过来，铁德兰也向广州湾法国当局提供了不少重要的信息，例如关于革命领袖孙眉以及葡萄牙轮船将假钞运进租借地的情报。正是由于与各方关系处理得当，高雷关务得以较快推进。至1912年3月底，铁德兰沿租借地边界接管和新设的关卡已多达13个，包括赤坎分局、白雅特城分局、黄坡分卡、大埠分局、乌坭分卡、暗铺路分卡、沈塘分局、遂溪路分卡、斗门分局、雷州分局、海安分局、双溪分卡以及蔴罗门分卡。其中，赤坎分局和白雅特城分局均是设在广州湾界内，这意味着两任帮办及办卡人员均得以在租借地内办理卡务。
1912年克雷摩接任后，进一步加强了与租借地法国当局和高雷地方政府等地方势力的合作关系。克雷摩到达广州湾后不久，就提请粤海关任命负责白雅特城军事医院的医生为高雷常关的医员，同时通过信件向新任广州湾总公使卡亚尔(Caston Gaillard)介绍高雷常关为加强对贸易的管理和预防走私所设各分卡的具体情形，声明不会在对高雷地区进行更彻底的调查前谋求设立新的分卡，并会在能力范围内向其提供所需要的信息和帮助，这给租借地法国当局留下了积极的印象。卡亚尔同意将高雷常关总部由赤坎搬到租借地的新首府白雅特城，并表示愿为建立一个更严肃、持久的海关机构提供必要的便利条件。值得一提的是，1913年沈塘分局缴获了一批鸦片，总公使居然允许其将之运进白雅特城，甚至可以卖给当地的农民。
租借地内相对稳定、安全的环境，保障了高雷常关的运行。经过一段时间的考察后，关务人员熟悉了周边地区的地理形势，摸清楚了广州湾鸦片的来源以及走私路线，并缉获了多起走私，对走私者起到一定的威慑作用。然而，不到两年的时间，粤海关税务司梅乐和就于1913年6月宣布“放弃粤海关对高雷常关的管辖，撤离有关人员，并将其交还给广东省府”。7月10日，高雷常关人员撤离。
粤海关此时为什么要放弃对高雷常关的管理？以往论者认为原因是高雷常关“分关众多，开支巨大，关艇缺乏，地方不靖”等，使其难以维系。高雷常关帮办克雷摩在1913年3月致梅乐和的一封密函中也做了大致相同的总结。这些因素确实给高雷常关的运行造成了极大的困扰，以致克雷摩早在1913年2月就萌生退意。2月28日，克雷摩在致梅乐和的函呈中坦率地指出：“整个制度令人非常不满意，从我的经验出发，我建议，这些关卡越早交给省政府越好。如果在采用胶州制度方面存在困难，那表明我们似乎应放弃控制权。”次月17日，他又重申该意见，认为除非各利益相关方能够达成一项协定，以便能按照胶州湾和旅大现有的海关制度来组织广州湾海关，还有成功的机会，当务之急是告知总税务司，在目前的条件下并不适合继续试图采用现行制度去管理高雷常关。不过，最致命的原因实际上是法国政府否认租借地当局的合作政策，强硬要求必须将办卡人员和海关巡船撤出广州湾，破坏了原有的合作局面，这也能解释为什么直到三四个月后粤海关才宣布退出对高雷常关的控制。1913年6月9日，总税务司安格联(Francis Arthur Aglen)在信函中告知总税务处：“法使来函要求将海关所派现驻法界办理关卡之帮办并其员属暨海关巡船立行出境”，“该界长官越权自擅，其昔日与该卡帮办所议者不能认为有效”。法国驻华公使康德(Alexandre Maurice Robert de Conty)的要求让安格联颇觉为难，一方面，深恐高雷常关在动荡不安的租借地界外无法办公，另一方面，“为其所逼，又不能不略事迁就”，只好命令帮办克雷摩立即停止在该租借地内办公，并查明在华界地面暂时建厂舍办公的可能性。安格联认为法国公使此举殊属强硬无理，事实上是“欲于外交上先占地步，故借广州湾设关为题要求特别权利”，他对交涉的前景甚感消极，因为“法国政府既已提议，断不肯无故而休”。
来自粤海关的报告指出，在租借地外办公的前景并不乐观，因为“现值高雷地方尚未平靖，若法官不允关员在界驻扎，则该卡未知能否继续办理”。再三思虑之后，安格联最终决定将高雷常关交还给广东政府接管。6月12日，安格联向总税务处请示，称“拟将卡交还粤省政府，不宜在彼界内勉强从事”，理由有二：一是“广州湾设卡，原为稽查洋药并非收税起见，近日禁烟情形比较前年尤为剧烈”；二是“以国际交涉而论，中国实不能因法使之要求复行与之再商”。他在次日致总税务处的函电中又提出：“现欲请示办法，俾可饬粤关税司将卡交还地方官接管，并将办卡人员立行撤退。此事粤关税司业已同意，只候该卡帮办复电即可备文请示办理。”
实际上，正如安格联所分析的那样，法国并非以关员撤出广州湾为最终目的，而是企图以此为筹码，要挟中国与其谈判，满足其利益索求。1913年12月，殖民地部部长阿尔贝尔·勒布伦(Albert Lebrun)在致法国外交部的信函中毫不掩饰地说：“在广州湾设立中国海关存在太多不利于租借地经济发展和法国影响力扩大的因素，以至于我们不能不开出高价。除非中国政府能给出一些实际利益作为回报，否则我们绝对不能同意设立海关。”因此，关员在租借地内办公和居住也是不能被无条件允许的。当然，北洋政府外交部也并非完全丧失通过外交途径解决问题的期望。6月18日，法国驻华公使康德来北洋政府外交部，向次长刘式训提出，如果中国政府欲于广州湾设立海关，法国政府“甚愿合衷协商一切办法”。刘式训问其意思是否为“将来此种增设海关各事，可按照胶州成约办理”。康德表示“按照胶州成案甚善”，但须满足法国两个条件：一是将蒙自至个旧铁路建筑权归于法国人；二是删改中国海关聘用外国人的章程，“最好能将二十三岁之限制改为二十五岁”，避免与法国人21～23岁服兵役的义务相冲突。康德抱怨说，由于受此章程的限制，“今日海关中之法人不过十分之一，而法人在中国之商务固远超乎此数之上也”。康德“措词之狡，要求之巨，洵系出人意外”，刘式训对此甚感厌恶，巧言予以拒绝。
图3 广州湾鸦片走私路线（图片来源于广东省档案馆）
放弃高雷常关并不是安格联草率的决定，而是其综合考虑多种因素后做出的选择。6月30日，总税务处函复外交部，直陈在广州湾界外办公的困难和将高雷常关交还广东政府的必要性：广州湾界外“地方甚属不靖，关员在外居住殊为危险，而广州湾内之河道又为来往必经之要途，若关员不能经过租界，则高雷常关即属难以经理”；据粤海关监督报告，“近来烟禁綦严”，鸦片来源日减，跟初设高雷常关时的情况已大不同；高雷常关经费开支太大，“原定一成，旋改实用实支，竟至五六倍，费巨效寡，殊不合算”，应即遴员前往接收，倘虑地方危险，自当商恳附近营队防护。
鸦片来源的减少，与当时国内外开展的禁烟运动密切相关。20世纪初，美国在国际上倡导禁烟，部分在华传教士以及中国知识分子也大力宣传禁烟主张，推动了清政府禁烟政策的出台。1906年9月，清廷发布上谕，限国人在十年内实现禁绝鸦片烟的吸食和罂粟的种植，随后颁布系列章程并成立各种禁烟组织，禁烟运动逐渐开展。由于中国在三年禁烟试行期内成绩显著，继1907年达成的禁烟协议，英国于1911年5月8日与中国签订《禁烟条件》，进一步限制印度鸦片的进口。海关报告显示，禁烟运动不但并未因辛亥革命而中断，反而被更为有力地推进。受此影响，广州湾鸦片的进口量也有所下降。印度支那总督府的一份统计数据显示，1911年8月1日～1912年7月31日间广州湾鸦片的进口量为723箱，1912年8月1日～1913年7月31日间则已减少至365箱。安格联对此条约所带来的影响十分乐观，称：“按该约所订，四五年内每年准其运进之洋药为数尚多，是以在广州湾外环设分卡以免走私，自属极关紧要之事。至现在洋药情势即与前大不相同，约准之贸易将次消灭，则所谓沿边多设分卡保卫税课已失其要义。若一旦广东省亦禁洋药入境，则至时之后广东省内查出之洋药均应充公，该省地方等官既能勉力戒烟，自可恃以禁止洋药由湾入境。若然，则广州湾设卡一案，在海关一面视之，即不甚关乎紧要。”
对于康德提出的两个条件，安格联亦不以为然。他认为在广州湾界内设关可参照“他租界原有成案”办理以保国权，但广州湾商务尚无振兴之象，因此设关已属无关紧要之事，“不必因彼面让予准设关卡之故，而将中国不愿让予之利权酬之也”。至于删改海关用人章程，安格联则表示“海关用员，不仅法人，各国均有原订关章，既与[于]关务有裨，且与他国情形久已相合，未可因一国不便，遽议更改”。安格联当面安慰法公使，称以后遇有得力之法国人，当可通融办理。当然，安格联此举只不过是一种客套，他的言行固然有维护中国利权的一面，但也难免不夹带着一些私心。以他为代表的英国人视中国海关控制权为禁脔，宁愿放弃在广州湾设关，牺牲部分关税，也不愿法国人借此过多插足海关事务。
应该指出的是，安格联的上述言论也有为自己以及洋关系统开脱责任的意图：在接管高雷常关前既欠缺对广东政治形势的评估，又欠缺对高雷地区尤其是广州湾的情况的深入调查。最离谱的是，铁德兰在赴任前以为高雷各常关分卡已经开始运作了，因而带了十几个人同往，到了雷州半岛才发现，一切都要重新组织，甚至连住房问题都解决不了，最终不得不把这批关员送回广州，只留下一名懂得操作打字机且手写较好的员工协助文书工作。从总税务司、粤海关税务司到两任帮办都寄希望于与总公使打好交道，从而获得开展工作上的便利，却不知这种私谊根本就不可靠。一方面广州湾总公使更换频繁，多数任期不长，并不能保证每任总公使都会持相同的立场；另一方面，广州湾在政治制度上受印度支那总督府管辖，广州湾总公使自主权力十分有限，远远比不上胶州湾、旅大的行政长官，一旦印度支那总督府或法国殖民地部、外交部进行干涉，此种脆弱的合作便会陷于困境。法国政府正是看准了高雷常关的运作对广州湾的深度依赖，才狮子口大开，借机提出一大堆要求。实际上，早在1911年12月，广州湾总公使沙拉贝勒就已告知铁德兰，“他接到印度支那总督府的电报，在外交部批准之前，禁止我们在广州湾'设立机构’”，但没有引起洋关系统上下足够的警醒。对这些细节的疏忽，为后来粤海关放弃高雷常关埋下了伏笔。
至此，中法交涉无果而终。高雷常关人员于1913年7月10日撤离广州湾后，该租借地的常关业务分别由水东总口和雷州总口所属各分支机构进行管理，③但缉私效果并不理想。其后，租借地周边的关口设置及其所属机构几经变迁，但直到1945年收回广州湾为止，中国政府均没能实现在该租借地界内设关，而广州湾的走私尤其是鸦片走私始终没能得到十分有效的控制。
在广州湾设立海关，是该租借地出现后便产生的新需要。法国在广州湾实行自由港制度后，广州湾逐渐变成向周边省份走私的中心，货物走私尤其是鸦片走私日益严重，给拱北关和北海关税收造成极大的冲击。由于《广州湾租界条约》没有涉及设立海关事宜，面对海关税收的巨大损失，两广总督、海关官员和地方士人均希望加强针对此租借地的缉私工作。除此之外，法国为索取更多利益，也提出仿照胶海关办法设立广州湾海关的建议。
在清末民初时期，中法两国围绕广州湾设关问题开展了持续多年的交涉，但均无果而终、不欢而散。这种结局产生的原因，与中法双方意见的分歧有关，更与中法双方的利益冲突有关。在清末时期，法国意图通过在广州湾设关问题上的让步换取中国给予其分拨税收、修建铁路、云南土药税收优惠等特权，由于要价太高遭到了清政府的拒绝，交涉最终走向失败。民国初年，法国又以驱逐在广州湾界内居住和管理关务的高雷常关办卡人员和海关巡船相要挟，提出可在租借地内设关，但中国须将蒙自至个旧铁路建筑权让予法国和删改对法国不利的中国海关聘用外国人章程，这样的要求也是民国政府难以接受的。当然，法国人之所以敢于漫天要价，是因为他们深知高雷常关的运作极度依赖来自广州湾法国当局的支持，且广州湾走私通道的存在给中国税收带来巨大的损失，中国人急于堵住该通道，更何况他们在广州湾实行鸦片专营制度，整个租借地的经济发展动力以及财政收入都严重依赖于这种非法贸易，得不到合适的补偿，自然不愿意配合中国的缉私。此外，英法关于中国海关控制权的明争暗斗对中法交涉结局之走向的影响也不应被忽视。法国一直对英籍总税务司制度甚为不满，且中国海关关员的报考年龄限制对法国十分不利，法国欲以设关问题为筹码，换取插足中国海关事务的特权，加强在中国海关中的影响力。视中国海关控制权为禁脔的英国人自然不会同意，即使放弃在广州湾设关也在所不惜。
为有效地管理广州湾与中国内陆及各口岸之间的贸易以及防止鸦片等走私，应实施何种海关制度，中国政府内部在1901～1913年从未停止过对该问题的讨论。胶海关制度在实践中的成功，使之更受青睐，并期待可以照搬到广州湾来。高雷常关帮办铁德兰曾指出，“胶州制度无疑是唯一能够确保完全控制贸易的制度”。这种观点很有代表性。1911年清政府之所以决定由粤海关接管高雷常关，沿广州湾边界广设分卡，其实是中法交涉失败后不得已的选择。有论者认为，粤海关接管高雷常关，是一次失败的海关权力扩张。然而，如果拉长考察的时间线，从贸易管理的角度出发，将之看作近代中国海关机构为管理广州湾租借地贸易、防止走私而做出的一次不成功的尝试似乎更为合适。1936年成立的制度相似的雷州关，到底在多大程度上从中吸取了教训，已难以得知，但其之实践结果也证明了缉私效果并不理想，尽管它在一定时期内拥有更稳定的政治环境。这些个案之间的联系从一个侧面反映出近代租借地走私与缉私问题的复杂性，两者的此消彼长在很大程度上由制度所决定，而制度的设计与实施又取决于外交交涉的结果。中国争取在广州湾租借地设关的努力失败了，但法国也绝非赢家。被视为“关系到广州湾的生死存亡”的铁路问题没能如愿解决，这将在很大程度上限制广州湾辐射力的增强，而引进胶海关制度的失败，也使该租借地错失了一个实现经济结构转型的绝佳机会。
本文原刊于《海洋史研究》第17辑，2021年8月，第174-198页，注释从略。
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作者：郭康强
编辑：大 水
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