【裁判要旨】
1.《行政复议法》第九条“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的基本含义包括：一是其他法律对行政复议的申请期限作了规定；二是该其他法律对行政复议申请期限作了与《中华人民共和国行政复议法》不一样的规定，即作出了超过60日的规定；三是该其他法律系关于行政机关和行政相对人权利义务关系的法律，即行政法律规范。该特殊期限之所以这样规定，一方面是为其他法律规定60日以上的期限提供法律依据，保护特殊案件中行政相对人的行政复议权。另一方面，可防止规章、地方性法规、条例等规范性文件出现短于60日的复议期限的情况，变相剥夺行政相对人的复议权。同时，这样规定有助于保证申请期限的稳定性、统一性，体现了及时、便民的原则。因此，只要其他行政法律规范作出了超过60日行政复议的申请期限，就依照该特殊规定计算复议申请期限。《刑法》第八十八条是关于构成犯罪应受刑罚的追诉期限的规定，是针对涉嫌犯罪行为的，而非对行政行为不服的复议期限。显然，《刑法》和《行政复议法》的性质不同，调整的对象也不同。故《刑法》第八十八条的规定不属于《行政复议法》第九条第一款但书中所规定的“法律规定的申请期限超过六十日的除外”的情形。
2.《行政复议法实施条例》第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”第二款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”显然，第二款规定是对第一款规定的补充，其意是指申请人不需要等到履行期限届满或者自行政机关收到申请满60日之后才可申请行政复议，而是可以立即申请行政复议。该条第二款解决的主要问题是关于行政相对人在特殊情形下申请行政复议的起点问题，而不是终点问题。
【裁判要旨】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4010号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张宏伟，男，1970年5月11日出生，汉族，住山东省。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省东营市人民政府，住所地山东省东营市东营区东城府前街77号。
法定代表人赵豪志，该市人民政府市长。
再审申请人张宏伟因诉山东省东营市人民政府（以下简称东营市政府）不予受理行政复议一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终511号行政判决,向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
山东省东营市中级人民法院一审查明：在张宏伟补正申请材料后，2015年10月14日，东营市政府正式接收张宏伟提交的行政复议申请材料。张宏伟提起涉案行政复议申请请求认定：被申请人山东省东营市公安局（以下简称东营市公安局）接110报警不处置的行为是不作为；责令东营市公安局查清再审申请人的报警事实，依法处理。2015年10月15日，东营市政府作出〔2015〕东政复（不）字第340号《不予受理决定书》，主要内容为：“你于2015年10月14日向本机关提出行政复议申请，称你2004年3月7日拨打110电话向东营市公安局报警，该局接警后置之不理，请求认定东营市公安局接110报警不处置的行为是行政不作为，并责令东营市公安局查清事实，依法处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《山东省行政复议条例》第九条的规定，你提起的行政复议申请已超出法律法规规定的行政复议申请期限，本机关决定不予受理。”同日，东营市政府向张宏伟邮寄该不予受理决定书，张宏伟于2015年10月16日收到该不予受理决定书。张宏伟不服，提起本案行政诉讼。
山东省东营市中级人民法院一审认为：关于东营市政府作出的〔2015〕东政复（不）字第340号不予受理决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。张宏伟提出涉案复议申请的主张是其因2004年3月5日到2004年3月9日被限制人身自由，于2004年3月7日向东营市公安局报警，东营市公安局没有履行保护再审申请人人身权的法定职责是违法的，请求责令其查清事实，依法处理。经查，张宏伟提起涉案行政复议申请的落款时间是2015年10月7日，在其补正材料后，东营市政府正式接收其复议申请的时间是2015年10月14日。张宏伟当庭认可东营市政府作出的不予受理决定认定的事实，同时认可不存在《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定的“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”的事实。因此，东营市政府作出的被诉不予受理决定认定事实清楚，证据确实充分。
关于东营市政府作出〔2015〕东政复（不）字第340号不予受理决定程序是否合法的问题。张宏伟当庭认可东营市政府履行了作出不予受理复议决定的法定程序，接收复议申请材料与作出不予受理决定都在法定的期限内，并且对张宏伟履行了送达义务。故东营市政府作出的被诉不予受理决定程序合法。
关于东营市政府作出〔2015〕东政复（不）字第340号不予受理决定适用法律的问题。张宏伟主张，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制”的规定，其提出的涉案复议申请就属于这种情形，复议申请没有超过法定的申请期限。理由是：既然《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求履行法定职责的情形不受六十日的限制，那么再审申请人的复议申请就不适用关于六十日申请期限的规定；又根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款对于行政复议申请期限有“法律规定除外情形”的规定，那么本案再审申请人的复议申请就应适用《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款的规定“被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制”，再审申请人就是在被强制关押的紧急情况下报警，请求公安机关履行保护其人身权的法定职责，公安机关没有履行该法定职责，再审申请人就其被强行关押剥夺人身自由一事向山东省东营市东营区人民检察院和东营区人民法院提出控告的时间是在追诉时间内，故其复议申请就不受追诉期限的限制，再审申请人向东营市政府申请行政复议也没有申请期限的限制，东营市政府应受理再审申请人的行政复议申请。对于张宏伟的上述主张和理由，一审法院认为，首先，关于《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“法律规定除外情形”规定的理解。该规定是指其他法律有关于超过六十日行政复议申请期限的规定的，就依照该特殊规定计算复议申请期限。而《中华人民共和国刑法》第八十八条是关于构成犯罪应受刑罚的追诉期限的规定，显然，不属于该第九条第一款关于“法律规定除外情形”的规定。其次，关于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解。该第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”第二款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”该条第二款是关于紧急情况下特殊申请期限的规定，是指公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，当事人可以立即申请行政复议，行政复议申请期限不再受该条第一款规定的限制。这条规定是为了及时保护行政相对人的合法权益，而不能理解为复议权利保护的无限延长。因此，东营市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条第一款的规定，以超过法定复议申请期限为由，对张宏伟的复议申请作出不予受理的决定，适用法律正确。
关于张宏伟提出的请求法院向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限的规定的具体解释的问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第十二条的规定，张宏伟的该项诉讼请求显然不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。综上，东营市政府作出的〔2015〕东政复（不）字第340号不予受理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。张宏伟的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张宏伟的诉讼请求。
张宏伟不服，提起上诉。
山东省高级人民法院二审认为：本案的主要争议焦点在于张宏伟申请行政复议是否超过了法定期限。张宏伟提出涉案复议申请是其因2004年3月5日到2004年3月9日被限制人身自由，于2004年3月7日向东营市公安局报警，东营市公安局没有履行保护再审申请人人身权的法定职责是违法的，请求责令其查清事实，依法处理。而张宏伟提起涉案行政复议申请的落款时间是2015年10月7日，已经超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限，亦不存在《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定的“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”的事实，因此，东营市政府作出的被诉不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确。一审法院判决驳回张宏伟的诉讼请求并无不当，应当予以支持。关于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解问题。该条例第十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”第二款规定，“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”一审法院认为该条第二款是关于紧急情况下特殊申请期限的规定，是指公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，当事人可以立即申请行政复议，行政复议申请期限不再受该条第一款规定的限制。一审法院的上述意见亦无不当，应予以支持。张宏伟主张本案中行政复议期限应当与刑事追诉期限一致，无期限限制，系其对法律规定的误解，不予支持。张宏伟请求法院向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限规定的具体解释，因该请求不属于行政诉讼的受案范围，亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。
张宏伟在向本院提出的再审申请中请求：1.撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终511号行政判决；2.撤销山东省东营市中级人民法院（2015）东行初字第4号行政判决；3.撤销东营市政府作出的〔2015〕东政复（不）字第340号不予受理决定；判令东营市政府对再审申请人的行政复议申请予以受理，进行行政复议；对《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定期限的合法统一性进行审查，或者向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限的规定的具体解释，或者由最高人民法院解释。其申请再审的主要事实与理由为：1.公安机关的行政行为包括刑事侦查行为，对公安机关的刑事侦查不作为，受害人可以通过行政复议要求其履行。申请行政机关履行保护人身权利的法定职责，包括针对侵害人身权利构成犯罪的行为。一、二审法院对此事实没有认定，属认定事实不清。2.涉案行政复议期限与刑事追诉期限应当一致，无期限限制。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”再审申请人是在被强制关押的紧急情况下打报警电话控告请求公安机关履行保护其人身权，公安机关没有履行法定职责，已不受追诉期限的限制，公安机关履行查清事实的职责不受追诉期限的限制，公安机关有刑事侦查的权力，其刑事侦查行为属于公安机关的行政行为。《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定：“被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制。”该规定也适用于公安机关的刑事侦查行为，公安机关应当履行刑事侦查的职能而不履行，再审申请人有权要求其履行，再审申请人通过行政复议要求其履行刑事侦查的职能是一种方式，行政复议是在追诉期限内的一种追诉形式，追诉期限不受限制，行政复议期限也不受限制。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的“行政复议申请期限不受前款规定的限制”应为既没有起点，也没有止点，才能与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定“不受追诉期限的限制”一致，相互衔接。而一、二审法院认为的“不能理解为复议权利保护的无限延长”与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款的规定“不受追诉期限的限制”抵触、矛盾。3.二审应当开庭，但二审法院没有开庭审理。申请法官回避，法官也没有回避。4.在诉讼请求中有“请求法院向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限的规定的具体解释”，一、二审法院没有请示。
本院认为：本案的争议主要涉及张宏伟申请行政复议是否超过了法定期限。另外，张宏伟还请求法院对《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定期限的合法统一性进行审查，或者向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限的规定的具体解释。对于该请求能否支持也是本案需要回答的问题。
（一）关于张宏伟申请行政复议是否超过了法定期限的问题。张宏伟申请行政复议的行为发生于2004年3月5日至3月9日，其于2015年10月14日向东营市政府提起行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日的申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，张宏伟不存在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，因此就不存在“申请期限自障碍消除之日起继续计算”的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的基本含义包括：一是其他法律对行政复议的申请期限作了规定；二是该其他法律对行政复议申请期限作了与《中华人民共和国行政复议法》不一样的规定，即作出了超过60日的规定；三是该其他法律系关于行政机关和行政相对人权利义务关系的法律，即行政法律规范。该特殊期限之所以这样规定，一方面是为其他法律规定60日以上的期限提供法律依据，保护特殊案件中行政相对人的行政复议权。另一方面，可防止规章、地方性法规、条例等规范性文件出现短于60日的复议期限的情况，变相剥夺行政相对人的复议权。同时，这样规定有助于保证申请期限的稳定性、统一性，体现了及时、便民的原则。因此，只要其他行政法律规范作出了超过60日行政复议的申请期限，就依照该特殊规定计算复议申请期限。《中华人民共和国刑法》第八十八条是关于构成犯罪应受刑罚的追诉期限的规定，是针对涉嫌犯罪行为的，而非对行政行为不服的复议期限。显然，《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国行政复议法》二者的性质不同，调整的对象也不同。故《中华人民共和国刑法》第八十八条的规定不属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款但书中所规定的“法律规定的申请期限超过六十日的除外”的情形。
（二）关于张宏伟主张原审法院对于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解和适用是否错误的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”第二款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”显然，第二款规定是对第一款规定的补充，其意是指申请人不需要等到履行期限届满或者自行政机关收到申请满60日之后才可申请行政复议，而是可以立即申请行政复议。该条第二款解决的主要问题是关于行政相对人在特殊情形下申请行政复议的起点问题，而不是终点问题。因此，原审法院认为该条第二款是为了及时保护行政相对人的合法权益，而不能理解为复议权利保护的无限延长，即是关于紧急情况下特殊申请期限的规定，是指公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，当事人可以立即申请行政复议，行政复议申请期限不再受该条第一款规定的限制的主张是正确的，张宏伟认为原审法院对于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解和适用错误的主张不能成立。
（三）关于张宏伟请求法院对《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定期限的合法统一性进行审查，或者向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限规定的具体解释的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据该条规定，张宏伟在本案中，可以一并请求对规章以下规范性文件的合法性进行审查，但张宏伟请求人民法院对法律和行政法规的合法性进行审查，该请求显然不属于人民法院一并审查的范围。张宏伟若认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以根据《中华人民共和国立法法》第九十九条的规定，向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。就张宏伟请求人民法院向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限规定的具体解释的问题，即便人民法院在办理案件过程中涉及对该条款的具体理解与适用问题，也是由人民法院依职权决定是否送请有关机关解释，不属于当事人请求的范围。因此，二审法院认为张宏伟的该项请求不属于行政诉讼的受案范围因而不予支持是正确的。
另，张宏伟提出，本案应当开庭审理，二审法院没有开庭审理。申请法官回避，法官也没有回避。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因此，二审法院对此案不予开庭审理，法律依据充分，张宏伟的该项主张亦不能成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十七条第一款的规定，当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。因此，张宏伟申请法官回避，应当说明理由，并在法定期限内提出。申请回避的理由不成立的，人民法院决定驳回其申请。
综上，张宏伟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人张宏伟的再审申请。
审 判 长 李广宇
代理审判员 胡文利
代理审判员 李纬华
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 孔冰冰
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