从2013年下半年开始，财政部和国家发改委陆续出台了一系列有关鼓励PPP运作的政策。此后，PPP热潮在全国迅速涌起。各级政府推出了很多PPP项目，相关部门还专门建立了PPP项目库。
相关数据显示，截至2016年底，财政部PPP入库项目11260个，总投资13.5万亿元；发改委传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目，项目总投资15.9万亿元。但在PPP热潮背后，却面对着落地项目低的现实。数据显示，目前，政府推出的PPP项目落地率仅约为22%，并且国有企业的中标率较高，真正纯民营部门参与很少。
通常而言，影响PPP落地的原因包括谈判周期长、对违约的担忧、项目收益不高、缺少退出机制等原因。但在众多原因中，融资问题，则是制约PPP项目落地的最大瓶颈，也是当今制约中国PPP模式发展的一项重大难题。如何走出PPP模式融资困境？金融机构在中国PPP模式发展中将会扮演怎样的作用？市场上竞相设立的各种PPP基金，又能在多大程度上纾解PPP模式的融资难题？
困局之因
近年来，在政府大力推行PPP模式的项目的背景下，虽然各级政府均对PPP模式热情高涨，但在现实中，很多PPP项目却陷入“只闻楼梯响，不见人下楼”的尴尬处境。许多项目在实际推行中都遇到了诸多困难，项目“抛荒”或者长时间难以取得有效进展的现象均有发生。
北京首创股份有限公司财务总监冯涛认为，目前中国PPP项目“政热企冷”的一个很重要原因，在于很多地方政府对PPP模式存在一定误解，这主要体现在：首先，很多地方政府把PPP简单理解为一种融资替代模式，这从出发点上来说，就是不对的；其次，企业和政府双方没有真正去构建平等伙伴关系、合作关系；第三，政府部门仅做招商宣传、欢迎社会投资者工作还不够，对产品内在规律缺乏深入研究，例如，有的地方把城市道路这种不可经营的产品拿出来，试图通过PPP模式解决长远融资需求；第四，缺乏长远规划，搞运动式PPP，没有从构建适度竞争运营格局、促进城市长远持续发展角度考虑PPP项目选择与布局，结果一阵风过后留下一堆遗憾。
普华永道中国企业融资部、基础设施及大型项目投融资服务主管合伙人黄耀和则把目前阶段社会资本表现冷静的其中一个重要原因，归结为“融资难”。而在他看来，造成融资难的原因又是多方面的：首先是单体基建项目的资金需求量大，风险相对集中；其次是基建项目涉及多方参与，整个PPP项目漫长的合作周期在设计、融资、施工、运营、管理等领域充满不确定性，为公司和背靠的金融机构带来一定的风险；第三，项目回报率有限，在基础设施领域，相当一部分非经营性PPP项目收益只能依靠政府提供可行性缺口补贴等形式满足社会资本方对投资收益的要求。
而中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁则认为，其实目前社会资本对于PPP项目也很热，只不过目前在参与PPP项目的社会资本中“大多数是央企和地方国企，而真正私营部门参与比较少”。在孙洁看来，这种状况“非常正常且当前无可避免”。造成这一现象的原因，是因为当前中国大多数PPP项目主要集中于大型基础设施的建设方面，需要大量资金支持，同时需要具有建设能力的队伍，央企、国企往往有充足的规模、资金和技术来满足当前地方政府基础设施项目的建设需求，而大多数民营部门则在整体实力上较差，达不到一些PPP项目的相关要求。“因此，对于纯民营资本来说，未来参与PPP模式，更好的方式是和央企、国企合作。央企可以发挥自身的建设能力、融资能力，而私营部门往往具有丰富的管理经验和运营经验，也更有活力。双方协同合作，能够更大程度上发挥PPP项目的自身价值。”
金融之力
2016年8月31日，发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（下称“通知”），其中明确提出，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持基础设施PPP项目建设。发挥各类金融机构专业优势，鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，切实提高PPP项目融资效率。通知的发布，直指困扰我国PPP模式发展的融资难问题，同时通知本身也再次凸显了金融机构在PPP项目中所发挥的举足轻重的作用。
据黄耀和介绍，目前，金融机构参与PPP项目，既可以作为社会资本直接投资PPP项目，也可以作为资金提供债务融资。金融机构参与PPP项目的融资方式可以采取项目贷款、信托贷款、有限合伙基金、项目收益债和资产证券化等形式。
其中，政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。对于国家重点扶植的基础设施项目，如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，如长期优惠利率贷款等。
商业银行，作为PPP项目最重要的资金提供方，可以通过投贷模式，贷款模式、借道银行理财模式，以及其他融资方式。其他融资方式包括：第一，股权融资，即由银行组成产业投资基金，产业投资基金投资者由机构和个人组成，然后参与PPP项目公司股权；第二，保理融资，通过保理商买入基于贸易和服务形成的应收账款的业务，服务内容包括催收、管理、担保和融资等；第三，融资租赁，即PPP项目公司与租赁商签订合同，由后者负责采购设备，然后租给PPP项目公司，此时租赁商拥有PPP项目公司一项债权，租赁商将其转让给商业银行，由商业银行负责向PPP项目公司收取租金。
黄耀和认为，从保险资金的运用来看，基础设计建设周期一般很长，符合险资长期性的特征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。目前已经有轨道交通PPP项目签约方的社会资本联合体中包括险资。
“具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，”黄耀和表示，很多基础设施类的PPP项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流，是良好的证券化基础资产，证券公司（包括基金子公司）可以通过成立资产支持专项计划，对有稳定现金流的PPP项目进行证券化，运用现金流分层等结构性金融技术，发行不同期限和信用等级的资产支持证券，为PPP项目融资。
渐进除障
尽管金融机构参与PPP项目的形式非常多样，但无可否认的是，目前金融机构在参与PPP项目时， 仍然顾虑重重。在黄耀和看来，这种顾虑主要体现于以下几个方面：
首先，我国的法律保障体系不健全：由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。
第二，项目周期长：我国很多PPP项目政府行政色彩还是很明显。政府决策程序不规范等等因素导致了PPP项目审批程序过于的复杂、耗时长、成本高等问题。同时，地方政府在换届后更有可能把原有的项目推倒重来，增加项目的风险。
第三，PPP项目通常与公众利益息息相关。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致成本上升与价格变动。这调整一旦遭受公众的反对就难以实行，直接影响了项目的盈利与未来项目的吸引性。
第四，政府信用还存在一定的风险。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引社会资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方和金融机构的利益。
黄耀和认为，要提高PPP项目的成功率，对社会资本的吸引力，无非是要解决以上所提及的几个重要的问题。在融资方面，需要国家尽快丰富和完善PPP融资工具。比如允许已跟政府签署合作协议的PPP项目公司上市融资。另外还可以依托项目债权融资、贷款产品， 如银行贷款、资产证券化、项目收益债、房地产信托基金等方式来融资。目前金融机构针对PPP项目债权融资多是一事一议的形式，没有一种成熟、受规划的产品。当然，这一系列的市场化需要相应的法律配套，来保证市场的稳定性，防止PPP项目的过分泛滥。
除此之外，政府也同时需要制定法律法规来保障社会资本的利益。如上述谈到，PPP项目，特别是基建项目，风险较大，周期长并大多跨越若干届政府的任期。如能通过国家级的立法机构，如全国人大立法等的方式来规范PPP市场的秩序，会比单纯基于政策的规划更有效的消除社会资本对政策 “朝令夕改”的担忧。这一改革也会同时有助消除地方政府的信用问题。
显然，中国政府也一直明白困扰中国PPP模式发展的问题所在。并且近几年，为了纾解PPP项目融资难题，相关部委也先后发布了一系列文件。比如在2015年4月14日发布的《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)中推出PPP 财政承受力评价，并将经过财政承受力评价的PPP项目纳入公共预算，这在很大程度上解决了地方政府支付信用问题，打消金融机构参与PPP项目的疑虑；2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号文，以下简称《意见》），在金融支持方面，提出一系列鼓励导向；并且，建立“中国PPP融资支持基金”也首次明确在《意见》中被提出，而且将这一PPP基金定性为社会资本，可以参与PPP项目股权投资。在42号文中，不但反复强调“全生命周期成本管理”的重要性，而且鼓励有条件的地方政府在承担有限损失的情况下，与具备投资管理经验的金融机构发起基金，通过结构化设计，吸引更多社会资本参与。
2016年12月20日，财政部印发关于《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预[2016]175号，下称《暂行办法》）的通知。《暂行办法》明确财政部将在各地方政府特设财政监察专员办事处，从各地方政府层面“开刀”，显示出国家规范ppp模式的决心。该文件的出台，将有效改变“假PPP”不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动。
孙洁认为，在经过一系列的制度完善之后，当下，PPP模式亟需解决的问题，就是“规范”，即按照目前与PPP相关的各部委PPP文件以及相关政策制度，来规范各种程序问题（比如通过竞争机制选择合作伙伴、咨询机构，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资），从而实现PPP模式在中国真正的“落地生根”。
来源：本刊记者 秦长城
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