■ 省政府法制办研究中心 叶正茂
美国是世界上的航空强国，其航空运输总周转量和客运总周转量多年来一直名列世界第一。根据联合国国际民用航空组织（ICAO）公布的一组数据显示，2005年，美国民航运输总量为152,009,000,000
吨公里，客运总周转量为1,244,694,000,000人公里，约为排名第二的中国的6倍?譹?訛。作为政府管制的主要依据和手段，美国政府民航业的法律体系在世界范围内建立的时间最早，发展得也相当完备，因此一直是世界各国学习和效仿的对象。本文试图以美国联邦政府在民航业领域的立法沿革，探究其变革的起因，并简析其变革后的效果。
一、民航管制的起步阶段（1925年—1932年）
1903年12月17日，莱特兄弟制造的第一架飞机试飞成功，预示着一个飞行器的时代已经来临。第一次世界大战，战前的军备竞赛及战争的爆发，促进了欧洲的航空业发展。美国不甘落后，于1915年成立了“国家航空咨询委员会”（NACA），致力于航空科学的研究。一战后期，美国参战，这让国内的小型航空制造企业发展起来，并初具规模。
但是，美国商业航空的持续发展却是得益于政府的邮件运输服务。战争结束时，国会通过了一项法案，为一项试图利用商业航空来运输邮件的项目拨款。1925年，国会又通过了《空运邮件合同法》，授权邮政总署与私营航空公司签订合同运送邮件。该法还对航运邮件的资费标准和对航空公司的现金补助水平作了规定。运送邮件给航空公司带来了稳定的营收，蹒跚学步的美国商业航空从此迎来了发展的机遇。
随着航空业的发展，飞行安全问题也被提上日程。为此出台的1926年《航空商业法》授权商务部对航空业进行管制，管制内容包括航空安全、航路建设、机场、导航设施、飞行员的测试和发放执照、飞行器的适航性等。
1928年，共和党人胡佛当选第31任美国总统，他上任后任命沃尔特·布朗为邮政总署署长。布朗认为，现行的联邦邮件空运系统效率低下，运输费用过高，他相信能够通过提供空邮合同促进整个航空业持续、稳定的发展。在他的运作下，国会于1930年通过了《麦克纳利-沃特斯法》。该法作为1925年《空运邮件合同法》的补充和修正，为空运邮件合同制定了新的规则，这些规则更有利于运营大型飞机的大承包商。该法给予了邮政总署署长极大的权利来授予邮件运输合同，布朗有权决定不采取竞争手段，越过一些价格低的投标，用行政手段将空邮合同直接授予他更青睐的大型飞机制造企业。
1930年《麦克纳利-沃特斯法》的直接后果就是导致美国大量私营航空公司合并，最终形成了以联合航空公司、环球航空公司和美利坚航空公司为首的几家大型航空公司，他们分区域垄断了整个美国的航空运输市场。布朗的计划取得了成功，大型航空公司得到了繁荣发展，弱小的公司被兼并或者淘汰出局，航空邮费也从1929年的每英里1.1美元降至1933年的每英里54美分?譺?訛。沃尔特·布朗也因此被航空业界认为是美国航空业的主要奠基者之一。
二、加强管制阶段（1932年——1958年）
1932年美国大选，民主党获得大获全胜，罗斯福就任美国第32任总统，民主党议员占据了国会两院的多数。此前，布朗的空邮合同政策由于青睐大型航空企业，因此，受到诸多小企业的非议。罗斯福和他的支持者也对这位前任邮政总署署长的政策持批评态度。1934年，参议院开始对布朗任内的空邮合同进行调查，调查最终促成了1934年的空邮法案的出台。
1934年，罗斯福总统签署了《邮件空运法》，该法改变了政府以往授予合同的方式，决定通过竞标授予合同。这一原则延续至今。联邦政府依据该法将航空业的管制分为三部分：一是联邦邮政总署有权授予航空邮件合同；二是州际商业委员会（ICC）负责对航空邮件运费的定价；三是航空商务局（设在商务部，DOC）负责航线和航空安全事务。另外，《邮件空运法》对飞机制造企业同时经营航空运输服务作出了禁止性规定，这也迫使波音公司出售了联合航空公司。由于合同授予方式的改变，航空公司的邮费收入变得不稳定，航空公司开始将企业发展的重心逐步放在了运送乘客方面。
1938年，为避免航空运输业内部的过度竞争和不公平竞争，罗斯福总统签署了《民用航空法》。依据该法，商务部和州际商业委员会负责的航空管制职能移交到一个新成立的机构——民用航空权力机构。该机构负责航空安全事务，调查航空事故，并对航空业进行经济管制。两年后，罗斯福总统将该机构一分为二，成立了民用航空局（CAA）和民用航空委（CAB），两者皆附属于商务部。CAA负责航空交通管制（ATC）、飞行员和飞行器认证，航空安全和航线发展；CAB负责制定安全规则，事故调查，经济管制。CAB的经济管制职能主要体现在三个方面：一是航线分配；二是限制企业进入市场；三是控制企业运价及收入。《民用航空法》使美国航空业获得了大幅度的发展，确立了现代航空运输竞争的格局和传统。美国航空业的稳步快速发展，在二次大战爆发后，有力地支援了美国的参战。
三、管制重组阶段（1958年——1978年）
1958年，美国政府对1938年的《民用航空法》进行修订，通过了《联邦航空法》，该法对美国航空业的许多根本性的问题作了明确的规定，因而成为美国航空立法上最重要的文件。
根据1958年的法律，联邦政府设立联邦航空局（FAA），联邦航空局吸收了原CAA在空域管制与航空安全事务方面的职责，原CAB安全规则制定的权利也移交给FAA，而CAB的职能只剩下民用航空的经济管理和事故调查权。FAA仍附属商务部。
1966年，国会通过了《运输部法》，授权联邦政府成立运输部（DOT）。随后，联邦航空局从商务部转而隶属于运输部，成为与联邦公路局、联邦铁路局等并存的独立管制机构。同时，CAB将事故调查权移交给刚成立的全国运输安全委员会（NTSB），从而专司航空业的经济管制。
经过这一期间的系列管制机构重组，联邦政府对航空业的社会管制从原先的经济管制部门（DOC）脱离，转入了社会事务管制部门（DOT），为后来的航空业放松经济管制埋下了伏笔。
四、放松管制阶段（1978年至今）
二战后，航空运输业在技术、规模和成本等方面出现了巨大变化，尤其是在20世纪50年代后期，喷气式飞机，如波音707、DC-8登上了航空客运历史舞台，航空运输开始成为大众化的服务手段。市场的巨大变化，让传统的民航管制的弊端逐渐暴露。航空运输企业成为具有很大竞争潜力的企业，但CAB的管理体制阻止了航空公司在价格和服务上的竞争，又对新航空公司进入市场关上大门。自1939年CAB发放了16张干线航空牌照后，再无新航空公司获得干线执照?譻?訛。已获得航线执照的航空公司由于受到CAB的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺少竞争压力，服务质量差，营运成本高，航空票价居高不下，公司财务状况糟糕。
1976年，卡特总统上台后，实行了放松管制的经济政策，用市场机制代替政府的直接行政管理，让各航空企业在市场上进行自由竞争，把政府的管理减少到最低限度。
放松管制从货运航空市场首先开始。由于1958年《联邦航空法》的限制性规定，像联邦快递（FedEx）这样的新公司只能用小型飞机运送货物。当初制定这项法规主要是为了保护客运航空公司，而这项规定却严重地阻碍了货运航空公司的发展。随着公司快递业务的不断增加，联邦快递公司为了保证业务量较大航线的需要，有时不得不用多架小型飞机并排飞行，如果改用一架较大的飞机代替这些小型飞机，不但省事而且也省钱。于是，联邦快递公司开始游说国会，力争放松货运航空的管制，并向国会正式递交了“联邦快递法案”?譼?訛。1977年，国会通过了《航空货运放松管制法》（又被称为《联邦快递法》），允许货物运输者在任何国内航线上自由地经营和定价，并允许新货运公司进入市场。联邦快递公司抓住了这次机会，大举购买原先受到许可管制的大型飞机，拓展业务和市场，公司得到迅速扩张，并一跃发展成为一家世界上首屈一指的航空货运巨头。
接着，放松管制运动延伸至客运市场。1978年，卡特签署了一部在美国航空立法史具有里程碑意义的法律《航空公司放松管制法》。该法授权CAB负责对航空业市场逐步放松管制，并最终于1984年底正式撤销了CAB。美国国内航空业的经济方面，公司成立与兼并、航线选择、票价制定，甚至赔本经营，等等都基本脱离了政府的管制与干预。
放松管制后，原有老牌航空公司纷纷调整航线，取消了一些效益差的边远地区及小城市的航班，将运力纷纷集中在主要的枢纽城市，单条航线有效竞争大幅加强，运输量飞速增长，生产率得以提高，票价也大幅降低。
“中枢-轮辐式”（hub-spoke）航线辐射系统的形成也是放松管制的一大成果。各骨干航空公司一改原来“点对点”的线型航线结构，代之以各大航空公司总部机场为枢纽向四面八方辐射的分片割据的航线网络，这种模式使大公司能控制更大范围的市场。1978年之前，绝大部分的乘客出行是直飞旅行，不需转机。随着枢纽辐射航线体系的发展，到2000年，直飞旅客的比例减少到了64%?譽?訛。这种航线结构极大地促进了支线民航市场的发展。
取消航空市场进入门槛后，新航空公司，特别是一些廉价航空公司、区域航空公司，如雨后春笋般地涌现。随着进入者的增加，民航市场的竞争日益加剧，航空业的兼并和破产案时常发生。自1978年以来，航空市场见证了160家航空公司的开张和歇业?譾?訛。1978年，美国国内主要的大型航空公司有6家（联合、美利坚、达美或三角洲、东方、环球），到1991年，只剩下3家（联合、美利坚和达美）。而在国际航线市场上，自20世纪30年代开始，都是泛美航空公司一家独大。自放松管制法出台后，一些拥有国内航线网的航空公司开始也开始与泛美在国际航线竞争，最终这个巨无霸也由于不堪竞争，于1991年1月宣布破产。
随着排名前列的航空公司市场集中度越来越高，旨在鼓励竞争的产业政策最终促进了行业垄断的形成。
在1978年《航空公司放松管制法》之后，美国航空法律制度基本定型，除一些技术修改外，至今没有根本性的变化发生。
目前，联邦政府对航空业保留的管制领域包括：
（一）国际航空（所有国际航空服务都受到两国间的双边协议管束，协议由国务院主导，交通部积极参与，决定由哪些航空公司能获得已达成的国际航空服务权力）；
（二）兼并与收购（原由交通部负责审查和批准航空公司的兼并事宜，现改由司法部负责）；
（三）必要航空服务（EAS）（对为边远地区提供定期航班服务的航空公司提供政府补贴）；
（四）安全事务（1978年《放松管制法》未对FAA的安全管制权力造成任何影响）。
结语
纵观
美国航空立法几十年的演变，可以发现其实质就是产业竞争与垄断这一对矛盾相互作用的结果。不同时期市场外部环境、内部结构在变化，政府管制与放松管制也在交替运行，管制的重点也有所不同。研究这段历史，或许可以让我们更好地思考在处理市场竞争与垄断这对矛盾时政府所发挥的作用，继而对变革我国现阶段民航管理体制及健全民航法律体系具有一定的参考价值。
注释：
1.Annual Review of Civil Aviation. ICAO Journal, Volume 61, Number 5, 2006. Pg. 12.
2.Correll, John T. “The Air Mail Fiasco”. Air Force Magazine, March, 2008.
3.Jordan, William. Airline Regulation in America: Effects and Imperfections. Baltimore: Johns Hopkins Press, 1970. Pg 15.
4.Carron, Andrew S.. Transition to a Free Market: Deregulation of the Air Cargo Industry. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1981.
5.Lee, Darin & Luengo-Prado, Mar'a Jose'. “The Impact of Passenger Mix on Reported“Hub Premiums” in the U.S. Airline Industry”. Southern Economic Journal 2005, 72(2), 372-394.
6.Morris, David. The High Price Of Airline De-Regulation, AlterNet: 2005.
（责任编辑·阚知非）
