乡镇干部的“五不如”

　　全国有近4万个乡镇，通了高铁的屈指可数，横沟桥是其中之一。10年前《决策》记者采访湖北省咸宁市咸安区横沟桥镇时，那还是一个典型的农耕旱作、水陆不便的“旱包子”镇。

为提高农户插秧效率，有效利用田地，横沟桥镇农机技术服务人员召开机插秧现场会，现场演示，指导农户育种、操作机械等关键要领。

　　从2005年到2015年，农业税取消、城镇化加速给乡镇释放了巨大活力。家庭分工由“老老少少绑在土地上”变成“年轻人打工 老一辈种田”，乡镇治理和农村、农业、农民都发生了显著变化。

　　钱和事

　　一周七天，横沟桥镇副镇长黄辉宇的手机都会24小时开机。他有一个习惯：右手总是搭在装有手机的口袋上。他解释说：“因为会议多，手机都设为震动模式。又怕有人找我听不见，手就这样一直摸着。”记者也发现，接受采访的一小时内，黄辉宇接了5次电话。

　　在横沟桥镇干了20年，“70后”黄辉宇是从传统农业大镇“牵猪赶羊，三提五统”走过来的“老乡干”，同样经历过乡镇综合改革。

　　“乡改留下的‘以钱养事’制度至今保持。七站八所撤销之后变‘以钱养人’为‘以钱养事’，原系统里有18人通过公开竞聘成为横沟桥农村公共服务的提供方。”黄辉宇介绍说。

　　实际上，人、钱、事之间的矛盾与利益纠葛，多数乡镇普遍存在。在横沟桥镇，“以钱养事”将“钱”和“事”通过签合同购买服务的方式摆上了台面，因时代变迁环境改变，更容易在聚光灯下被放大。

　　以黄辉宇分管的城建为例，在乡镇综合改革中，城建站撤销成立了城建服务中心。“原来城建站11个人加房产所9个人，一共20人。那个时候，20人来管横沟桥的城建是多了。但是近10年来城镇化速度加快，目前只有3个人在做城建管理和服务，这又少了，正常情况最低应该在8个人左右。”黄辉宇告诉《决策》。

　　“四化同步”背景下，城建的工作量在过去10年的发展中是一个变量。“我们这边的规划包括道路、交通、住宅、新农村建设、工业园、农业产业园等，另外功能分区和市政建设都需要从事城建的人来做。规前、规中、规后以及控制农民违规建房的工作量远远超过从前。”黄辉宇解释说，“以前是20人管农民建房，现在3个人除了管以前的事还要管新增加的事。”

　　城建的变化只是一个缩影。横沟桥镇14项具体公共服务项目包括：农技、畜牧、文体、水利、农机、基层综合治理网格化管理、水产、城建、计划生育、农村能源建设服务等。

　　其中，乡镇上以城建、水利的工作量变动最为突出。华中科技大学乡村治理研究中心团队在多次下乡调研中发现，城建和水利的人力与服务范围之间的比率畸形，“最严重的是一个人服务一个乡镇的水利。”而且，水利服务必须是对当地水文很了解的人才能胜任，“不是什么人都能干，也不是谁都愿意干的。”

　　再以城建为例，“以钱养事”中的“事”增多了，但是“钱”没有相应增加。黄辉宇向记者算了一笔账，“以钱养事”负责城建服务的有3名工作人员，每人每月的工资为1250元，一年下来每个人收入为1.5万元。“这很难提高他们的积极性，去年咸安公务员工资改革后出现更大落差，他们甚至为此想去上访。”

　　“钱”和“事”的矛盾，在横沟桥镇是台面上的“公开账”。专家认为，这种矛盾，很容易导致基层公共服务流于形式，质量也难以保证。但在横沟桥镇采访发现，并不是所有农村公共服务都如此，在农技服务领域发现了一个改革后的新现象。

　　对横沟桥镇丰顺农业合作社负责人余伟文来说，承担政府“以钱养事”后的项目经费，只在他的收入来源中占很小的比例。

　　余伟文1986年参加工作，1993年开始经营农药化肥。2004年“七站八所”撤销时，他是横沟桥镇农技站副站长。农技站撤销后余伟文依托前几年积累的基础，注册成立了“丰顺农业合作社”，一边批发农业生产资料，一边成功竞聘为农技公共服务提供方。通过承担农技服务，余伟文每年获得2.6万元。

　　10年间，余伟文的生意越做越大，他的目标是将三农服务做到横沟桥以外的地方，成为地区性的服务中心。当被问及如果有机会是否愿意再回“体制内”时，他摇摇头。

　　依据咸安区2014年农村服务经费分配的一份文件，区财政预算256万元，乡镇安排45万元，湖北省“以钱养事”补助资金585万元，湖北省农业生产全程社会化项目经费60万元，合计946万元，比2013年增加了61万元。946万元要分配到咸安区十多个乡镇的14项具体公益服务项目上，每个项目能做到的只是保基本。

　　因此，不论在乡镇干部眼里还是专家学者看来，“以钱养事”解决了曾经的问题，但当下该“以多少钱养多少事”也应随着时代环境的变化而进行调整，对于不能完全市场化的服务项目，应该重新考虑其承载制度。

　　干部与群众

新型农业经营主体增多，对农技服务的需求越来越大。

　　“讲政策不如上访户，讲法律不如拆迁户，讲技术不如专业户，讲发展不如个体户，谈感情不如贫困户。”谈到基层治理中的“五不如”时，乡镇干部带有一点自嘲。但这“五不如”自嘲却也揭示出乡镇干部与群众之间的关系，以及基层治理对乡镇干部提出的能力要求。

　　采访中，多数乡镇干部认为，乡镇工作的特点是“繁杂、琐碎”。怎么干好工作?怎样搞好基层治理?横沟桥镇党委班子“发明”了多套办法。

　　“相互抬桩求支持”是办法之一。“我们每个干部都有分工，但分工不分家。这一阶段同事落下的工作我支持，下一次我有落后于进度的，他们来帮我抬抬桩。这也是团队意识，在任何困难面前，我们不是个人是团队集体，这样就有战胜困难的决心和勇气。”刘琼告诉《决策》。

　　“团队监督、群众监督”是办法之二。横沟桥镇党委书记刘琼介绍说，“在廉政建设方面，横沟桥是一个风清气正的地方。从改革到发展，再到服务高新园区，遇到过很多困难，拆迁、征地在别的地方可能出现的乱象，在横沟桥没有出现。为什么?因为有底气，干部队伍腰杆硬。”

　　“以老带新传帮带，实行‘三在’机制”是办法之三。“乡镇留不住年轻人是大环境，但年轻人也要看怎么去留。在横沟桥镇工作的年轻人比较多，不是留不住而是感觉能力上青黄不接。”刘琼直指年轻干部的问题所在。

　　“在上层讲政策，在基层重感情。如果和老百姓之间有感情基础，他们会很配合，工作就好开展。”刘琼发现年轻干部在农村工作能力上的脱节比较明显。

　　针对这一问题，横沟桥镇37名干部实行以老带新。“通过夜学夜讲提高干部队伍的素质，每个人演讲不少于15分钟，主题是围绕怎样在基层履职尽责，怎样做好自己的工作。”刘琼说。

　　这背后有刘琼的一番良苦用心，“把工作的经验、心得、总结通过‘夜学夜讲’的形式，和大家分享。通过演讲逼着学，提高演讲能力，锻练嘴皮子功夫，用沟通把矛盾化解，把两颗心连起来。”

　　另一个方法创新是实行“三在机制”，即岗位在村，重在服务，责在人心。

　　从2014年底开始，横沟桥的乡镇干部人手一本“驻村工作日记”，下村做什么、每月驻村多少天、和哪些人联系、解决了哪些问题，在工作日记上一一记录。“干部驻村的工作情况，每个月评选一次，由工作时间长的乡镇干部针对性地对年轻干部做一些指导。”横沟桥镇党委委员周巧荣告诉《决策》。

　　在乡镇工作20年，黄辉宇还感觉到，乡镇干部应该是全能型选手，“分管什么就要成为那个领域的专家，基层治理对乡镇干部的综合素质要求很高。”黄辉宇业余时间还在学法律，“不学法律真不行，保不准哪里就容易出错。”黄辉宇开玩笑说：“活到老，学到老，头发都学白了。”

　　不论是刘琼对干部培养的创新，还是黄辉宇自觉的内生动力，其共同目的都是为了干好服务群众的工作，形成良好的干群关系。但有些时候，一边是乡镇干部的苦与累，一边却是老百姓对政府公共服务的不满意，“有时候就像两条永不相交的平行线。”黄辉宇感慨。另一方面，多数乡镇干部一直在思考：“有些困惑也想不通是什么原因，是领导的原因还是政策的原因?或是老百姓的原因?”这种感慨发人深思。

　　10年前，横沟桥因乡镇综合改革走在前列而引起极大关注;10年后，发展的外部环境已发生根本改变，未来之路如何走，基层干部的困惑怎样解答，都需要在实践中继续探索。

　　(本文原标题为《十年，横沟桥之变》，原载于《决策》2015年第9期，本文有删节)