摘 要：乡村振兴的基础是美丽乡村, 二者一脉相承, 共同构成了新时代“三农”发展的基本架构。通过对H省3县 (市) 6乡6村的访谈和对73个农户的调研, 从道路建养、安全饮水、垃圾处理、污水处理、危房改造、能源使用、互联网接入等七大方面对美丽乡村的推进展开论述, 在明确自来水入户率提高、改厕成效显著和燃气使用率较高的同时, 指出了道路窄少差、供水安全隐患仍存、垃圾和污水处理设施短缺等问题。基此, 应建立地方养护资金常态化保障机制, 加大垃圾正确处理方法的宣传, 完善垃圾治理、污水治理和道路管养的落地机制, 以减少扯皮和共管所带来的管护低效率。
一、问题的提出
乡村振兴是中国农村发展的重大战略部署。乡村振兴的基础是美丽乡村[1]。对美丽乡村建设而言, 乡村振兴战略的提出是“迄今为止最为重大的利好”, 二者一脉相承, 兼顾战略层面的部署和措施层面的抓手, 共同构成了新时代“三农”发展的基本架构[2]。因此, 在乡村振兴的大背景下, 对美丽乡村的探讨具有重大的历史和现实意义。
目前对美丽乡村的研究已经较为丰富, 学者不仅从理论上阐述了其与乡村振兴和美丽中国逻辑体系[1,3], 总结了各地在具体实践中形成的模式和路径[4,5,6], 也解释了外部条件对乡村环境的作用机理[7], 还指出了其中存在的问题和改进的建议[8,9,10,11,12]。
本研究从微观的研究角度, 从道路建养、安全饮水、垃圾处理、污水处理、危房改造、能源使用、互联网接入等七大方面入手, 分别从省级、县级、乡级、村级及农户等不同层级进行问卷调查, 并在此基础上对环保、住建等多部门展开深入访谈, 同时汇总村两委及农户对美丽乡村具体问题的看法, 得到了丰富而细致的一手资料。此外, 本研究的开展恰逢美丽乡村建设大举推进之时和乡村振兴发端之时, 研究中所描述的2012年至2017年的实际状况, 在体现美丽乡村建设推进历史过程的同时, 也反映了当前最新的进展, 兼具完整性与时效性。
二、调查方法与数据说明
为全面准确地反映美丽乡村建设中道路建养、安全饮水、垃圾处理、污水处理、危房改造、能源使用、互联网接入等七大方面的推进情况, 研究随机选取了H省经济发展水平较高、一般和较低的3个县 (市) 下辖的6个乡 (镇) , 并在其中选取了6个村, 进行省、县、乡、村的问卷调查和半结构式访谈, 累计发放村级问卷6份、乡镇问卷6份、县 (市) 级问卷3份和省级问卷1份, 并全数回收, 有效率100%。各村发放的个人问卷共计81份, 收回75份, 有效问卷73份, 回收率和有效率分别为92.6%和90.1%。调查对象的基本情况和个体调查样本的分布见表1和表2。
三、经验做法与成效
1.农村道路提质改造成效显著
H省连续14年将农村公路建设列为重点民生实事考核项目。截至2016年8月底, 累计完成农村公路提质改造8715公里;完成农村公路安保设施建设前期工作11299公里, 开工10389公里, 完工4640公里;H省农村公路总里程达到20.1万公里, 其中县道4.2万公里, 乡道5.6万公里, 村道10.3万公里, 全省实现了100%的乡镇和具备条件的建制村通水泥 (沥青) 路。全省农村公路列养率达到100%, 县、乡、村道常养率分别达到100%、81%、71%, PQI中等以上比例达到85.8%, 绿化率达到8.8%。
在具体工作中, H省主要采取了以下六大措施。一是着力于责任落实。将全省农村公路建设和普通公路安保设施建设纳入了省“重点民生实事”项目, 并制定责任分解落实方案, 将工作分解到部门、责任落实到人。二是加强督查检查, 树立示范典型。全省实行省、市、县、乡四级巡查制度, 年初对上年度建设项目进行验收抽查并将结果在全省通报, 不合格的项目限期整改;组织起草并印发《“四好农村路”督导考评实施细则》, 组织开展“四好农村路”示范县创建实地抽查工作, 评选出了第一批6个省级示范县。三是健全政策体系, 制定、修订政策法规制度, 建立技术标准体系以提供相关指导。四是规范养护管理, 明确“省级指导, 市级考核, 县为主体”的管养体制, 推进管养分离, 并将专业养护与群众养护相结合。五是灵活配置养护资金, 要求县筹集的管养资金不得低于国省补助的20%, 村则通过“一事一议”等方式进行筹资。六是推进阳光工程。建立完善向社会公开包括农村公路建设计划、资金来源、招投标、工程管理、资金使用、质量、验收等七个方面的“七公开”制度, 接受社会监督。
2.安全饮水工程顺利推进
安全饮水事关国计民生。H省X县是全国知名的水利大县, 目前所有乡镇政府所在地建成管网系统, 乡镇通水率达100%;农村自来水普及率达73.15%, 农村饮水安全工程稳步推进, 农民群众饮水条件和卫生健康状况得到改善。H省T县有中型水库3座, 总库容1.11亿立方米;小Ⅰ型水库30座, 总库容0.49亿立方米;小Ⅱ型水库176座, 总库容0.31亿立方米;塘坝1.56万处, 总库容0.50亿立方米, 总蓄引提水量3.24亿立方米。实践中H省从政策制定、责任落实和水质监测三方面开展工作。
一是出台政策文件, 制定工作制度、编制实施方案。省水利厅出台《“十三五”农村饮水安全巩固提升工程项目实施指导意见》、《“十三五”农村饮水安全巩固提升工程财政奖补暂行办法》、《“十三五”农村饮水安全巩固提升工作考核办法》和《农村饮水安全巩固提升工程“十三五”实施方案》等有关配套文件。同时, H省各县 (市) 分别组织编制县 (市) 级实施方案, X县还建立了全县农饮工程建设与运行管理联席会议制度, 及时研究解决农饮工程和运行管理过程中出现的问题或重大个案。
二是落实各级责任, 稳步推动工作。H省政府召开农村饮水安全巩固提升现场会, 与市 (州) 签订责任书, 并将农村饮水安全工作纳入政府绩效考核范围。水利厅将年度重点民生实事任务指标分解落实到了14个市 (州) 的108个县 (市、区) , 建立责任体系。省绩效办、小康办、重点办等部门建立月报制度, 省财政厅、发改委、水利厅等省直相关部门则联合举办水务PPP项目调研督导和沙龙等。
三是加强检查力度、注重监测质量。H省X县于2015年成立水质检测中心, 负责县内农村饮水安全工程的42项常规项目检测;2016年由县政府拨款50多万元用于全县19处“千吨万人”以上的农村饮水安全工程检测设备的购置安装。从2016年起, X县每年拨付146万元用于农饮水水质检测中心的运行, 确保农饮水检测工作的顺利开展。为巩固水质检测在保证饮水安全方面的重大作用, H省T县建立水质检测中心, 并将检测频次和方式由每年2次抽检增加到2次必检;建立千吨万人规模水厂的水质化验室14处, 并举办多次农村饮水安全工程水质消毒和检测技术培训班, 提高检测人员的技术水平。此外, T县建管中心局还派出专门技术力量, 全面负责工程技术指导和管理, 由技术负责人对工程规划、设计方案和材料设备进行全面监管;通过分项目打捆招标的方式公开招标选择监理单位, 设立项目监理部, 实行水利工程项目总监制, 配足现场监理人员, 对水利工程建设进行全程监理, 确保农村饮水安全工程建设质量。
燃气和清洁能源卫生环保, 使用便利, 可以明显提高农村居民的生活质量和人居环境。在供给层面, 2017年T县共有燃气企业8家, 管道天然气用户17502户, 年供应量760万立方米;液化石油气用户232100户, 年供气量6210吨;同时, 县内有6个乡镇正在建设管道天然气设施, 均可在2020年前投入使用。在需求和使用层面, 各村的天然气户占比均大于60%, 平均占比高达76.68%, 有些村已经做到了“户户通气”。在清洁能源方面, 表3表明拥有沼气池的农户在各村之中的占比相差较大, XL村占比最大为22.97%, 最小占比为0.34%。这种各村之间的差异性主要是因为其不同的种养殖结构, 以养殖业为主的村较之于以种植业为主的村具备更大的使用可能和更高的使用效率, 因而沼气户占比更大。太阳能户占比在各村间的分布较为平均, 大约有四分之一的农户对其加以利用。这些基础设施的优化为村民生产效率的提高和生活质量的改善提供了便利条件, 得到了村民的认可。
4.用电缺口日益减小
H省通过加大农网改造力度和发展光伏发电, 较好地满足了农村地区快速增长的用电需求, 促进了地区经济社会发展。
一是供电能力显著提高, 县域电网110千伏容载比达1.98, 35千伏容载比达1.72, 基本满足供电发展需求;农村户均配变容量达1.23千伏安/户, 年平均停电小时数缩短7小时。
二是电力服务趋向均等化, 光伏发电发展迅速。H省2016年已完成1093个贫困村电网改造, 光伏扶贫电站全省已经并网7.8万千瓦, 发电1840万度。
三是配电网改造升级工程陆续展开。T县在2017年向55个行政村投资0.8676亿元, 用于配电网改造升级工程。目前已有16个行政村41个配电台区下达了项目设计批复并已进场施工。其中第一批行政村配电网改造升级工程总计97个单体项目, 已全部完成高压电杆组立328基, 低压电杆组立187基, 10千伏线路架设25.051千米, 低压线路架设77.992千米, 配变安装97台。2017年第二批项目累计完成行政村农网改造15个, 高压电杆组立241基, 低压电杆组立813基, 10千伏线路架设11.026千米, 低压线路架设47.801千米, 配变安装95台。
5.改厕工作广泛开展
H省改厕工作推进顺利。2012年以来X县累计投入农村改厕6700多万元, 农村卫生厕所普及率由2012年的77.03%提高到2016年的79.56%, 无害卫生厕所普及率达44.62%。截至2016年底, L市共计完成改厕项目任务44474座, 其中2016年完成2632座, 共涉及行政村 (社区) 246个, 占全市 (除城区19个社区外) 303个村 (社区) 的81.2%;全市无害化卫生厕所普及率达64.48% (含三格化粪池6.46万户, 双瓮漏斗式7万户, 三联沼气池式3.47万户, 完整下水道水冲式6.8万户, 其他类型9.41万户) 。
在改厕工作中, H省多管齐下, 积累了如下有益经验。
一是高度重视, 加强领导。H省将改厕指标纳入全面建成小康社会监测统计指标中, 把改厕工作整合到美丽乡村建设、农村危房改造和农村环境综合整治等项目中来;下发全省农村改厕项目实施方案, 召开专题会议和培训, 切实加大农村改厕工作的推进力度。
二是广泛宣传, 深入发动。H省注重对农户的宣传教育, 将宣传发动作为改厕项目的基础性工作来抓:坚持开展“三个一”活动, 即每村开一场动员会、发一套宣传手册、建成一个示范三格池, 积极向村民宣传改厕的重要意义;发挥村支两委和党员干部的示范作用, 干部带头改厕;加强施工人员的宣传指导作用, 做到既当施工员, 又当宣传员, 发动农户积极参与改厕。经过努力, 广大农村群众改厕积极性不断提升, 形成农户出工挖池、自备主料、配合做小工、负责施工员食宿等多种参与形式。
三是科学组织, 规范施工。H省爱卫办制定了卫生厕所建造、使用和管理标准, 规范操作程序。各地层层组织开展改厕技术培训, 深入各项目村对施工技术人员进行现场指导和调度。大力推广现浇建造方式, 集中购置模具分发各项目县使用, 提升无害化卫生厕所建造的水平和质量。积极探索农村改厕社会化、专业化服务, 实行“统一购材、统一规格、统一标准、统一建造”的“四统一”施工模式, 保障施工数量和质量。
四是严格管理, 确保实效。第一, 规范经费管理。各市州爱卫办组织的农村改厕督导检查都有财务审计人员参与, 严格审核经费使用情况。第二, 加强动态管理。认真落实“一户一号”、施工日志记录等制度, 并定期不定期到项目村进行实地查看指导。第三, 严格督查考核。采取随机抽查的方式, 对各地的改厕进行现场督查, 结果向全省通报。各级爱卫办每年也组织多次检查指导, 对各项目点巡回督导检查, 随时发现和解决问题, 促进改厕项目如期保质保量完成。
6.垃圾污水处理能力日益增强
H省在农村垃圾处理方面不断加大投入, 并创新方法。X县整合投入1亿多元, 建设并提质改造了县垃圾填埋场, 日处理能力达到220多吨, 确保县城区以及乡镇区的生活垃圾全部实现无害化处理;在全县主要道路、人口集中居住点、镇区等地建设垃圾中转站17个, 垃圾池3000多个, 各类垃圾转运工具1000多台 (辆) , 为农户配备垃圾桶近20万个。H省T县现有农村保洁员1029人, 2016年农村清洁工程总投入1787.8万元, 2017年已完成投入1050万元。
2016年, X县农村垃圾集中处理率达到100%, 实现全覆盖;畜禽粪污综合利用率达90%以上, 规模畜禽类处理设备装备率100%;在农作物秸秆处理方面, 采取肥料化、基质化、原料化、能源化、饲料化五种方式, 开展农作物秸秆综合利用, 完成稻草综合利用80万吨以上。T县农村日产垃圾约388吨, 处理率达99.1%。
在农村污水处理方面, H省T县采取“以奖代补”的形式调动群众积极性。T县现累计发放奖补资金640万元, 已建成生活污水处理设施三格净化池、四格净化池6400多个, 生活污水处理设施一格池、两格池、三格池共覆盖82689户, 农村生活污水处理率达到64.1%。成功打造49个整治示范点。
在日常工作中, T县成立以县长为组长的领导小组, 由县环保局指导、各乡镇人民政府督促农村生活污水处理设施的建设, 要求沿江沿河直接向水体排放生活污水的农户和主要干线两侧的农户建设三格池, 其余农户建三格池或二格池。
此外, T县广泛宣传环保知识, 围绕世界环境日、法制宣传日, 以电视、网络、微信等方式, 以接受群众咨询投诉为重点, 开展环保法规政策宣传培训活动。近三年来, 共印发新环保法宣传读本20000多本、宣传单4000多份, 接受群众现场咨询400多人次, 发放调查问卷1500多份, 使群众对环保的认知程度不断提高, 进一步促进了污水处理工作的有效开展。
四、突出问题与成因
1.已建道路窄、少、差等问题依然突出, 管护不足问题依旧严峻
道路的通达性和质量高下不仅直接影响域内与外界的经济往来, 同时也是决定村民生活质量和幸福感的重要因素之一。从2012年至2017年9月, H省的农村道路修建资金平均达到每年30.067亿元, 2016年经济最为发达的L市在该方面的投入已达8.43亿元, 农村道路的修建取得了很大的进展。在调研样本中, 有高达90.4%的人认为近五年农村最大的变化在于道路等基础设施的完善。然而单凭道路数量的增多并不能满足农村发展的需要。通过实地走访和问卷调查我们发现, 农村道路过窄、数量过少、质量过差和管养不足等问题十分突出, 村民反映强烈。
一是道路过窄。从调研村来看, 村内道路大多宽3.5米或4米, 过于狭窄无法会车, 很多农户不得不因此放弃购买汽车的计划或将自家汽车闲置院中, 转而使用摩托车, 村民的运输和生活需求无法得到较好的满足。
二是道路过少。目前农村道路的建设多侧重于省、县、乡道, 在连通自然村尤其是连通农户方面发展较为滞后。从表4的统计来看, 虽然所有样本乡的村公路通达率都为100%, 但有三分之一的乡无法做到各个村民小组间都通有公路, 农户间的公路通达率则更低, “断头路”很多, 完整循环路网的缺乏给村民的生产和生活带来了不便。
三是道路质量过低。由表4可知, 样本村的进村公路均为水泥路, 有些村还兼有柏油进村公路。然而实地走访和个人问卷调查后笔者发现, 在自然村内部, 仍多以泥土路和砂石路相通, 大中型车辆难以通行, 且雨雪天道路泥泞难行, 生活和生产受到严重影响, 村容村貌也大打折扣。
四是管养维护不足。这一方面归因于“重建轻养”思想的普遍存在, 另一方面是由于农村道路经费国省补助标准偏低和养护资金缺乏常态化保障机制。在各村中, 有50%的村内道路养护方为乡镇及以上政府, 还有50%为行政村或村民小组。在具体工作中, 这些村或村民小组常常因为资金不足或养护机制缺失而疏于对道路的管养, 一些之前的水泥路重新变回了“砂石路”, 路灯等配套设施也十分缺乏, 公路失管失养现象普遍。
2.供水工程安全隐患仍存, 管养不足
表5中各样本乡及样本村的安全饮水情况显示, 样本乡中平均有93.98%的村实现了安全饮水, 有83%的样本村做到了全体农户符合安全饮水标准。
由表6对自来水入户的统计结果来看, H省自来水入户率逐年提高, 截至2017年已有超过七成的村民接入自来水;在个体问卷调查中, 也有79.45%的受访者为安全饮水户。
在非安全饮水户中, 有很大一部分村民以当地河流为水源, 在枯水期或冬季时取水不便, 用水方便程度和供水保证率较低。此外, 在调查中笔者还发现, 供水工程的安全隐患问题没有得到足够的重视:部分农村安全饮水工程没有划定水源保护区, 还有一些早期建设的农饮项目直接取用山溪水或水库水, 未安装消毒净化设施;一些已经安装了消毒设备的供水工程因为运行经费、固有观念和用水习惯等原因, 或破损或停止正常使用;水厂的水质自检工作开展率低, 他检体系不完善, 检测能力和人员配备不足, 存在一定的安全隐患。
与道路养护的状况相类似, 供水工程的管养维护也较为欠缺。从硬件设施上来讲, 安全饮水工程中部分水厂建设年代较早, 水厂内加药、计量、水质化验和管理用房等附属设施本就不完善, 而且经年累月的使用使得管路损坏也十分严重。从人员配置上来讲, 农村基层水利单位因为工作较高的专业性和发展平台的局限导致了高素质供水工程专门管理人员的缺乏, 管网运行过程中出现的问题常常无法得到及时有效的解决。
3.垃圾和污水的处置方式简单, 处置设施仍显欠缺, 邻避效应明显
生态宜居是乡村振兴的五大总要求之一, 这既包括自然生态的宜居, 也包括社会生态的宜居[1]。垃圾和污水处理得好, 自然生态才能健康, 绿水青山才能延续, 金山银山才有基础;垃圾和污水处理得不好, 自然生态遭到破坏, 社会活动的负外部性凸显, 良好的社会生态更是无从谈起。
实际调研中笔者发现, 只有不到20%的村实现了垃圾的集中堆放和掩埋, 其余均是将垃圾运到镇或县, 然后集中焚烧处理。对于这种集中处理垃圾的方式, 最大的掣肘就是高昂的运输费用。如表7所示, LJ村为了解决这个问题, 索性直接让村民自行将垃圾掩埋或焚烧。在实际操作中, 农户不了解哪些垃圾可以掩埋, 哪些可以焚烧, 常常一把火先烧过去, 烧不掉的就埋起来。这种操作完全无法控制飞灰和有害物质的扩散, 还有可能造成土壤和水体的污染, 空气中也时常飘过阵阵刺鼻的味道。
此外, 调研发现, 垃圾和污水的处理设施不足是一个十分普遍的现象。正如表7所反映出的, 各乡平均只有52.15%的行政村有垃圾集中处理设施, 对于如S乡等经济较为落后的乡, 拥有垃圾集中处理设施的村占比甚至低至了6.25%。即便是已建成了垃圾集中处理设施, 对其利用率也很低:在T县15个乡镇垃圾中转站当中, 正常运行的只有3个, 其余80%的设施并未真正发挥作用。
污水的处置状况同样有令人担忧之处。表7中所有样本乡都没有污水集中处理设施, 只有17%的样本村有生活排水沟渠, 其余村均为农户分散处理。表8的个体调查结果显示, 有高达12.32%的农户日常处理污水的方式是随地排放, 排入污水处理池的情况只占16.43%, 还有46.58%的农户选择其他方式, 追问下得知这种方式多是直接将污水倒入田地, 处理方式过于简单, 对环境造成的破坏显而易见。
产生这种现象主要有两方面原因。一是处理经费与实际工作所需间存在较大缺口。从表9可知, 各县的生活污水处理资金在年际间变化较大, 且下降趋势明显, T县更是连续四年在污水处置方面投入财力极少。即便资金得以批复, 各部门对资金的利用也是各自为阵, 难以形成有效整合, 整体效益欠佳。二是环保理念不足。在生活垃圾的处理中, 村民们更倾向于将垃圾简易填埋或直接焚烧, 对垃圾分类处理不接受, 不了解随意焚烧垃圾带来的危害, 垃圾随意倾倒的现象时有发生;还有人认为污水处理设施会降低自己的生活质量, 危害自身健康, 坚决不同意在自己所在的村设立, 邻避效应突出, 这加大了建设污水集中处理设施的难度。
4.改厕工作区域差异明显
H省在美丽乡村的建设过程中, 改厕工作取得了显著进展。正如表10所显示的那样, 全省卫生厕所普及率从2014年的68.5%不断上升至2017年的80%以上, 增幅大于11%;X县、L市和T县三县 (市) 2017年卫生厕所普及率平均也达到85%以上。在表11的个体调研结果中, 有84.93%的农户使用卫生厕所, 旱厕或简易厕所的使用率低至8.21%, 卫生厕所的建设和使用均取得了较好的成绩。
相较于卫生厕所, 具有粪便无害化处理功效的无害化卫生厕所的发展速度略低, 且区域间差异较大。在2014年经济较为发达的L市56.6%的无害化厕所普及率就已经高于X县和T县在2017年所达到的50%和43.15%, 其在2017年的改厕资金也分别是二者的9倍和45倍, 差异化程度十分巨大。T县因为连年来改厕资金稀少, 甚至在2015年没有该项投入, 导致 (无害化) 卫生厕所的改建工作一度陷于停滞, 卫生厕所和无害化卫生厕所普及率从2014年的84%和42.3%提高到2017年的87%和43.15%, 五年来仅上升不到3个百分点。
五、思考与对策
综合上述问题, 本研究在资金支持、人才培养、环保意识和管养维护方面做了如下思考。
1.提升专项资金支持力度
针对资金投入不足问题, 建议提高农村道路国省资金补助标准, 并建立县、乡和村级养护资金常态化保障机制;提高住建部门危房改建补贴标准, 适当统一五保户、低保户、贫困户和残疾户的补助标准;恢复国家农村改厕项目资金补助政策, 充分整合各类资源, 统一调度;进一步提高对农村生活垃圾分类处理、养殖粪污治理等专项资金的投入, 强化资金整合力度。加大对农村文化建设的投入力度, 着力增设农村成套文体设施, 减小城乡差距, 并拨付资金及时检查、维护、修理和更新农村文化服务设施, 提高文化场所管理水平。
2.加大环保思想宣传力度
加大对无害化卫生厕所和良好卫生习惯的宣传力度, 加强对无害化卫生厕所的使用指导, 强化生活污水要分流、生活垃圾要分类的环保意识, 重视有毒有害垃圾和养殖大户的粪污处理问题, 加大宣传力度, 通过手机报、微信、“村村响”广播等多种形式强化农民创造维护良好生活环境的主体责任和环保意识。
3.强化基础设施管养力度
针对农村道路窄、少、差的问题, 建议实施道路拓宽工程, 同时重视连通自然村和农户的循环路网建设, 改善“断头路”状况;实施道路硬化, 改善泥土路、砂石路等的路面状况。针对道路管养不足的问题, 建议明确各级政府精准对应的职能部门和负责人员, 将责任落实到人;建立健全各部门协调机制, 统一财权与事权, 减少扯皮和共管所带来的管护低效率;努力创造条件, 解决好路灯照明问题, 满足好村民在夜晚乘凉和散步的照明需求。
强化饮水安全管理, 依法划定农村饮水安全工程水源地保护范围, 设立水源安全警示标志;切实落实建设前和建成后水质检测的卫生保障措施, 及时掌握饮用水水源的环境和水质状况, 确保农村饮水安全。
加大污水集中处理设施建设力度, 合理规划, 高效利用, 按时维护;加快推进农户化粪池的建设工作, 适当提高奖补标准, 减少分散污染;加强部门之间联动和配合意识, 整合各部门治污资金, 紧密配合开展工作, 确保污水治理工作管理到位。
作者简介： 杨园争 (1986—) , 女, 山西太原人, 管理学博士, 中国社会科学院助理研究员, 从事农业经济理论与政策研究;
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