他年近八旬，却奋战于科研的最前沿
他性格温和，却对学术观点锱铢必较
他不图名利，却为人民的利益而忧虑
他痛心积弊，却为正本清源吹响号角
我国老一辈地质学家李裕伟先生，近期将在《矿业界》开展有关矿政管理的14场讲座，以期为推动我国矿产资源管理工作提供参考。
本期刊出的是矿事纵横:（3）《底图资源初议》，系统阐述了美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、中国底土资源管理体系，对开展我国矿产资源管理具有重要借鉴意义。
李裕伟，男，湖南人，大学本科学历，1939年生，是我国著名的老一辈地质学家。曾任原地质矿产部副总工程师、国土资源部咨询研究中心副主任、原地质矿产部地质矿产信息研究院院长、中国地质科学院矿产资源所研究室主任，中国地质学会常务理事、联合国自然资源委员会委员、国际海底管理局法律与技术委员会委员。
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矿事纵横:（3）底图资源初议
按照维基百科的定义：“底土是一个国家领陆和领海的地下部分。底土是领土的一部份，是不可分割的。国家对其底土有绝对主权。主权国家在底土中除了能够开发底土的一切资源，任意运用这些自然资源外，还能自由地用作其他用途。从底土中获得的历史文物及化石等，理论上也属于该主权国家。”按照《海洋法公约》，对沿海国而言，还享有对领陆与领海之外的专属经济区和大陆架底土的管辖权利，可以开发利用其中的资源。
底土（subsoil）又称为“地下土地”“地下空间”“地下资源”，是矿产资源勘查开发的主战场。底土主要由岩石及其上覆松散沉积、残积、堆积物质组成。底土中还蕴藏有地热、地压、地磁等物理的化学的场或能量。底土还是基本建设的地下支撑，并可在底土中开凿地铁、隧道、人防工程、地下车库等。底土与人类的经济活动日益密切。但到目前为止，底土的最大用途是勘查开发矿产资源。无论是在陆地，还是在海域，也无论是石油天然气，还是固体矿产，绝大部分均埋藏于底土之中。时代走到今天，如果没有一个全面的、科学的底土法律管理制度，矿业权的管理将在矿用土地的使用上出现许多难以厘清的问题。
由于有些国家将底土称为“地下土地”“地下空间”，为如实表述，在后面的叙述中将按所涉及国家的原文分别采用“底土”或“地下土地”“地下空间”术语。如属本书笔者叙述，则统一使用“底土”一词。
一、美国的三维不动产空间管理制度
在美国，将不动产权（real estate rights）划分为三大类：地表权（surface rights）、地下权（sub-surface rights）和上空权（air rights）。这里的不动产，指的就是土地,更准确地说，是空间。
· 地表权：即通常的土地所有权。所有者有权使用该土地进行建设与耕作，或用于其它法律允许的目的。
· 地下权：主要指的是矿业权。矿业权享有对地下任何事物的权利，实际上就是底土的权利。应该指出的是，美国是一个地表权力属谁地下权利就属于谁的国家，因此地下权利可能是公有（如果地表土地为公有），也可能是私有（如果地表土地为私有），但地下权利可从整个土地权利中分离出来，单独进行转让。在世界上其它国家，地下权均属公有。
· 上空权：指使用地表以上空间的权利。上空权也是按地表土地确定其归属的，一块地表土地所有者可拥有自地表向天空方向50英尺的上空权；再向上，就属于国家所有了。因此，如果你想在自己的土地上建造一栋高于50英尺的建筑，就需要向国家申请并购买余下部分的上空资源了。
按照国际通例，不动产是土地和房屋加上其他附着于其上和其下的作物、水及矿产等自然资源。这个定义是把土地作为主体看待的，而地表、地下和上空的一切实物资源，如房屋、水、矿产、空气等都是附着于这个主体的固定资产对象。在什么情况下把哪些空间作为固定资产，在什么情况下把哪些附着在这些空间之内的其他自然或人工资源作为固定资产，取决于项目涵盖的范围。
这种划分方法，也符合我国对土地概念的认同。在我国土地界流传一句话：什么是土地？上管天、下管地、中间管空气。既然土地本质上是个空间概念，而
空间是三维的，传统的二维地表土地管理，显然适应不了现代社会经济发展对土地的要求。将二维平面土地管理延伸到三维立体土地管理，是一种必然的趋势。延伸到三维空间后，再叫土地资源就过于狭窄了，可称之为“国土空间资源”。
图1显示三维不动产空间资源的概念：
表土资源 仍然是最重要的土地资源，因为这是当今人类活动的主要空间，农耕、建筑、生活、生产活动主要集聚在这个范围内。对表土资源的开发，已达到极高的强度，经济发展加速与表土承载力不足的矛盾日益尖锐。
底土资源 是传统土地资源的向下延伸，是一个充满地质过程及相关物质与能量的空间，赋存于其中的资源极其丰富，如矿产、水、岩石、能量、物理场、地下空间等。底土资源是提供矿产资源的主要场所。
上空资源 是表土资源的向上延伸，在近地低空部分，可作为民用资源规划与开发利用，主要用于楼宇建设；在此以上的空域部分，应属国家使用，用于航空航天目的。
作为矿业权人，最关心的当然是底土资源。底土资源包括地下的全部物质、能量、结构与空间。即使这些东西出现在地表，也被归属到底土范畴。
图1 国土空间资源的三维结构
二、加拿大的地下产权管理制度
加拿大与美国不同，各省实施的都是地表与地下分离的土地产权制度。加拿大私人土地所有者只拥有地表产权，而无地下产权。加拿大的矿业权由省授予，省政府拥有地下土地的产权。矿业权人要办的一件大事，就是获得地下产权。
不列颠哥伦比亚省发布的矿业权信息指南中明确指出：“在不列颠哥伦比亚省，如同在其他省一样，私有地表土地不包含矿产权。不列颠哥伦比亚政府拥有本省绝大部分土地的地下权利。这可能会令私人地主们深感惊讶。人们总是苛刻地问道：‘政府是怎么尊重和保护我这个地表土地所有者的利益的？’”由此看来，在一个矿业法律非常成熟的国家，也有不少人把地表土地的产权理所当然地延伸到地下资源。
不列颠哥伦比亚省的矿业法规定：“地下产权通过矿产宣示或采矿租约授予。”这就是表明矿业权包括两个权利对象——底土资源使用权和矿产资源使用权的法律依据。
三、澳大利亚的地下空间管理制度
澳大利亚的地下空间管理制度与加拿大类似，公有土地具有绝对土地产权，私有土地只具有地表产权，所有地下空间产权属于公有。但西澳大利亚州略显例外。
按照西澳大利亚法律，地表土地所有者除享有地表的全部权利外，还享有地下30m的地下空间所有权。所谓30m，是从地表土地权属范围内最低点向下计算。因此总体说来，其平均深度应超过30 m。换言之，私人土地所有者享有地表土地的全部权利，享有地下空间的部分权利。矿业权人要利用这30m深的土地，须同私人地主谈判。无论是探矿还是采矿，30 m以下就是政府的权利了。这就确凿无疑地表明，在政府授予的矿业权中，包含对深部土地——底土资源的使用权。
除西澳大利亚外，其他州在政府授予的矿业权中，包含的是对全部地下土地利用的权利。
四、俄罗斯的底土管理制度
俄罗斯于1995年颁布《底土法》，其主管部门为俄罗斯自然资源与生态部下属的底土管理局。这部法律立法层次很高，基于俄罗斯联邦宪法及其他涉及自然资源的法律，适用于俄罗斯陆地与大陆架。
按照俄罗斯宪法，底土中的自然资源属国有资产，由联邦和地区（构成俄罗斯联邦宪法的主体）共同管辖。在这些底土资源（矿产资源、地下水资源等）被开采出来之前，底土许可证持有者不拥有对底土资源的产权。这表明，底土许可证持有者获得的是勘查开发资源的权利，而资源的产权一直保持在国家手里。当资源被开采出来后，资源的权利才转移到企业手中。这与本书讨论的矿产资源资产权益直到采出和销售后才得以实现的观点是一致的。
苏联是一个全部土地国有的国家，解体后，俄罗斯经过多年的争论和改革，土地私有立法获得杜马通过。目前的《俄罗斯土地法》规定，土地产权分公有（联邦所有、组成联邦的各主体所有、市政府所有）和私有（公民和法人所有）两大类。但是所有这些土地只具有地表产权，而无底土产权。无论是那种所有制，如果要使用底土，则必须经联邦底土利用管理局颁发底土利用许可证才行。
《底土法》规定，底土可用于以下目的：
· 区域地质研究（包括地质调查、工程地质研究、预报地震与研究火
山活动的地质工作，以及其他对底土的整体性质无实质性改变的活
动。）
· 地质研究，包括对矿床的评价和研究。
· 矿产勘查和生产。
· 不属于矿山生产的地下设施的建设和运行。
· 建立需特别保护的科学的、文化的或具有其他价值的地质目标。
· 采集矿物的、古生物的或其他地质类标本物质。
底土许可证的年限取决于使用目的，分4类：
· 地质研究类——10年。
· 矿产开发类——据可行性研究报告按开采矿床需要的年限确定，应
说明合理利用和保护底土的准则。
· 地下水抽取类——25年。
· 对于不属于矿山的地面设施的建设和运行，其许可证可无限期。
由于设置了底土管理程序，俄罗斯的底土使用权及其配套许可证授予涉及多个部门，需在获取所有许可证后，才能形成一个完整的底土使用权证书体系。按现行法律，有关证书及主管部门如下：
· 俄罗斯联邦自然资源与生态部——国家自然资源平衡表编制，许可
证转让，储量分类，地质研究监督，国家历史数据的使用许可。
· 联邦底土利用局——自然资源与生态部下属机构，是自然资源产业
的主管部门，授予底土勘查利用许可证、底土混合利用许可证和底
土生产利用许可证。对许可证持有者的底土利用活动进行监督，监
督底土许可证持有者按照合理利用自然资源的原则制定矿山开发计
划。
· 联邦环境、技术与核监控局——自然资源与生态部下属机构，分配
采矿配额与确定矿床边界，颁发工业安全证书和运营许可证，包括
石油天然气的采掘与处理设施的运营、管道运输及其他相关运营。
· 联邦地球自然使用监控局，自然资源与生态部下属机构，对底土许
可证持有者合理利用与保护底土、保护环境进行监测管理。
读到这里，我们似乎明白了,俄罗斯没有矿业法，也没有矿产资源法，而是用一部《底土法》来管理矿产勘查开发活动。与其他国家矿法中有关矿业权证书对照，政府颁发的是底土勘查许可证（用于矿产勘查）、底土混合许可证（用于矿产勘查 矿山生产）、底土生产许可证（用于矿山生产）。整个矿产勘查开发活动被授予的全是底土利用权利，将矿产资源产权融入到底土产权之中。这在理论上是非常完备的，因为矿产资源是底土资源的一部分，研究也好，勘查也好，开采也好，都是在使用底土，再无其他。因此，把矿业权的产权对象用唯一的底土来代表，是一种天衣无缝的做法。
但应注意的是，《底土法》规定：“在底土资源被开采出来之前，底土许可证持有者不拥有对底土资源的产权”。这表明虽然底土与资源合为一体，但只有在资源被开采出来之后，底土许可证持有者才能实现资源的产权。这里指的“资源”，在开采出来之前指的是矿产储量，在开采出来之后指的是矿产品。这条法律规定，涉及矿业权管理的一个重要理念性问题，即矿业权人在何时使用了矿产资源？很值得我们深思。
除俄罗斯外，哈萨克斯坦、蒙古等也制定了完备的底土法。
五、我国的底土管理制度
我国在晚清矿法中就已建立了完整的底土管理制度，但背后来的矿法丢失了。
（一）我国晚清矿法对底土的定义
我国在清末1907年颁布的《大清矿务章程（正章）》中，对底土资源有完整的表述，但在后来的民国矿法和现行矿法中，底土概念不再被提及，土地成为“一层”而非“两层”的概念了。
1. 《大清矿章务章程（正章）》对土地产权对象的表述
《大清矿务正章》《地权》第13条原文：
凡有矿产资源的土地，应将土地划分为两层管理：
甲 第一层指地面而言，其厚至业主平日所用之深处，以耕种筑造，并
其他土工所及不关于矿务者为限。
乙 第二层指地腹而言，即第一层之下，其厚所及之深处并无限制。
在第13条中，指出“各国通例地腹皆为国家所有”，提出了采矿税后盈利的分利方案（指地面与地腹所有者分利的方案）。
地腹即底土（见下文）。既然在清朝时“各国通例地腹皆为国家所有”，说明底土资源的概念在当时就已在世界上普及了。
（二）我国现行《矿产资源法》对底土的表述
我国现行的《矿产资源法》也没有把“矿产资源使用权”作为矿业权的全部产权对象。这部法律对矿业权的表述是：
探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。
采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。
显然，这个“…规定的范围内”不是指“矿产资源”的范围内，也不是指“地表土地”的范围内（我国地表土地有一部分属集体所有，国家无权出让这部分土地的使用权，除非征地），而是指“底土”的范围内。当然，这里的“底土”是隐含的，法律并未明确规定。
将底土纳入使用权，是符合《物权法》的。《物权法》以很大的篇幅表述土地的使用权问题；底土是地下土地，与地面土地一脉相承，但目前尚属法律空白区，将矿业权的这一产权对象归入使用权范畴既是非常必要，也是顺利成章的事。
五、海洋底土管理制度
地球上被海洋覆盖的地区从行政管辖权的角度分为两部分：其一是国家管辖海域，包括一个国家的领海，以及有权管辖的专属经济区和大陆架；其二是国际海底，是全球海洋面积扣除上述地区的海域。这两大部分海域都存在底土。
海洋底土中存在丰富的矿产资源，目前发现的主要有多金属结核，过去称为锰结核，含有丰富的铜、镍、钴、锰、稀土等元素，主要分布于大洋5000m左右的深海海盆中；富钴结壳，含有丰富的钴、铜、镍、稀土等元素，主要分布于中、西、南太平洋海山区；多金属硫化物，含有丰富的金、铅、锌、铜等元素，主要分布于大洋中脊区和弧后盆地；深海粘土型稀土矿产，产于广大的深海盆地，其数量巨大，随着海洋采矿技术的发展，对未来全球稀土供应格局可能产生重大的影响。
在大陆架海底底土中产出有极为丰富的石油与天然气资源，目前海上油气产量已占世界总产量的35%。我国东海、黄海、南海的油田，英国、挪威等的北海油田，俄罗斯的北极区油田，美国墨西哥湾、阿拉斯加湾油田，巴西的利布拉海上油田，西非的海上油田等，都是著名的海洋油气产区。这些油田，绝大多数赋存于专属经济区或大陆架区的底土之中。
有关专属经济区与大陆架的油气资源的底土利用法律，由有关国家法律调整。美国、韩国、日本、澳大利亚、俄罗斯等在矿产资源法或底土法中都制定了底土使用规定。如在澳大利亚昆士兰州的矿产资源法中明确指出：“该法律适用于海床和底土。”海床指的是海底表面。底土指的是海底之下的空间，这与陆地的地表土地与地下土地的关系无异。
国际海底区域，简称“区域”，其开发利用的法律依据是《联合国海洋法公约》的第十一部分“区域”，主要内容是开发利用矿产资源。“区域”在一开始就明确指出：“资源是指‘区域’内海床以下产于原位的一切固体、液体或气体矿物资源。” “海床”是海底表面，“海床以下”自然就是底土了。在第六部分“大陆架”的开头也明确提到了海床和底土。
五、我国的地下空间管理制度
我国1997年颁发了建设部令第58号《城市地下空间开发利用管理规定》。这是我国第一个关于地下空间利用的法规。这个法规主要是针对城市规划和工程建设的，没有关于矿产资源的任何规定。近年来，由于城市的迅速扩展，地下空间的利用日益受到重视，对法律推进的讨论更趋热烈；但关于矿产勘查开发领域地下空间或底土使用的立法，未见有任何进展。
五、底土在矿业权管理中的意义
土地被划分为表土和底土，已是当代土地管理的基本趋势。底土是矿产资源赋存的空间。目前世界上真正对底土开展大规模开发利用的，实际上是地质调查、地质勘查业与采矿业。这些产业通过技术手段，查明了大量深藏于底土之中的矿产资源，并将其大量开采出来，满足国家、地区和世界经济发展的需求。没有底土中开展的大规模产业活动，我们今天的煤炭、石油、天然气、铁、铜、铝、金等矿产资源就得不到开发，人类社会就会倒退数千年。底土对人类文明和进步的贡献是巨大的。
但是，底土的地位一直未受到与其贡献相应的重视。人们始终把底土简单地视为土地，而又把地表作为土地的代表者。今天世界各国对矿业权的管理仍然以地表、以平面为依据，而底土是个三维概念而非简单的平面概念。近年来我国许多省市区在矿业权审批时，注意到了对矿业权按深度设限，这表明有了底土管理的概念，即在一个平面位置，可能在深度方向出现多个矿业权。由于共生矿产经常出现，如煤矿与煤层气矿、煤矿与铝土矿、煤矿与铀矿等，在平面上交错，在垂向上分开，不采用底土管理思路，权属的矛盾将难以解决。
目前各国对土地所有权与矿产资源所有权的关系，有的表述得比较清楚，如俄罗斯、加拿大和澳大利亚，明确以底土的名义界定矿产资源产权权属，私人只拥有表土产权，国家拥有全部底土产权。这种说法比“矿产资源国家所有”要科学得多。对后一种说法，在矿产勘查阶段，人们会产生疑问：矿产资源在哪里， “使用”它了吗？因为探矿权人使用的是底土而非矿产资源。底土无处不在，探矿权人实实在在地使用了；而这时矿产资源有没有，在哪里，有多少都还不清楚，怎么说他使用、拥有了这种资源呢？。如果说勘查许可证授予的是在底土上勘查矿产的权利，其权利对象应该是底土资源而不是矿产资源，这个问题就迎刃而解了。美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯在授予矿产勘查许可证时，都已先把地表土地与地下土地的产权关系说清楚，就没有矛盾了。因此，底土资源概念的引入，为矿产勘查明正言顺地找到了另一个矿业权产权对象。
加强底土的立法和管理，有利于矿业权管理中矿产、土地、环境、社会管理的一体化。矿产可以出现在地表，更多则出现在底土中；同样，环境问题可以出现在地表，也可能出现在底土中；土地复垦有一定的深度要求；社会问题也涉及地下。将土地明确划分为表土与底土后，就可统一对矿业权人就表土与底土使用的权利与义务进行表述提出要求。而在缺失底土概念的情况下，只进行三位空间管理。
在基于底土概念的矿业权管理上，我国其实并不落后，早在清末的《大清矿务章程（正章）》中就提出了“地腹（底土）”的完整概念，并阐述了地腹与矿产资源管理的关系。只是不知道出于什么原因，这个“地腹”在后来的民国矿业法和我国现行《矿产资源法》中并未得以继承。100年后的今天，笔者在这里不得不当作一个新概念来介绍了。
俄罗斯通过大胆改革，加重了底土在矿业权管理中的地位和作用。哈萨克斯坦、蒙古等国迅速跟进，形成了类似的基于底土的矿业权管理架构。这是矿业权管理的一个新事物，值得关注和借鉴。
我国最需要制定《底土法》的部门除矿业外，还有地质调查。底土是地质调查的主战场，没有底土的概念，地质调查的空间就得不到法律的保护和规范。其实矿业中的矿产勘查也是一种地质调查。从这个意义上讲，按使用底土资源的密集程度排队，排第一位的应该是地质调查（含矿产勘查），第二位采矿，第三位是城建，第四位是国防，它们都是极为重要的使用底土资源的产业部门。如果哪一天我国宪法赫然规定：底土资源属于国家所有，则目前这种地表土地、矿产资源、地下空间剪不断、理还乱的局面就宣告结束了。
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待遇：面议
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