信泽金第G476期FTC课程
2016年12月10-11日 · 北京
产业投资基金参与上市公司并购及政府PPP项目的产品架构设计、运营管理要点及退出实务专题培训
事件：近日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知，现简评如下：
1、财政部、发改委联合发文，有利于两套PPP体系在宏观层面的统一
自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，中央各部委出台了多项关于规范PPP模式的文件，财政部和发改委各自建立了相对独立的PPP规范体系，包含了指导性意见、操作指南、合同指南等多个方面，两套体系在某种程度上存在竞争关系，由于不同部委的侧重点不同，相关的规范性文件在一些条款上存在差异甚至是抵触，这给实际操作带来了困难。此次财政部、发改委、人民银行联合发文，并由国务院办公厅转发，有利于两套PPP体系在宏观层面的统一。
在经济下行压力增大的情况下，迫切需要通过基建投资来稳增长，《指导意见》要求“各地区、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来。财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。”指出了财政部门在未来PPP的实施过程中会承担更大的责任。
2、社会资本范围扩大，平台公司也可作为社会资本参与PPP
在财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。而此次《指导意见》规定对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。社会资本范围的扩大符合目前各地的实际情况，在当前的格局下，平台公司的参与更有助于提高金融资本和实业资本的信心和参与度，这是对平台公司在43号文之后参与基础设施建设项目融资的重要突破。
3、化解地方政府债务风险是PPP短期重要的着力点
PPP的长期目标是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点。但是从短期看，化解地方政府性债务风险是其重要的着力点：
①积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。
对于一些采取BT形式建造的项目，通过PPP的改造，可以使原本较短的回购期，变成较长的特许权经营期，缓解短期债务压力。
②在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
③鼓励采用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力。
通过引入社会资本对存量项目TOT、ROT，可以将原先全部由政府肩负偿还责任的平台公司债务，转变成PPP项目运营主体或项目公司的债务，和一部分纳入预算的财政补贴，能够减轻政府性债务。
4、推进地方融资平台转型，通过市场化改制做到与政府脱钩
《指导意见》要求大力推动融资平台公司转型，通过市场化改制做到与政府脱钩。并允许已建立现代企业制度、实现市场化运营的原融资平台作为社会资本参与PPP项目。
目前有些地方政府通过对平台公司注入经营性资产，使其完成市场化改造。这些公司作为社会资本参与到PPP项目中，如发起产业基金，既有利于吸引其他社会资本参与，又不增加政府的债务。
5、肯定和推广PPP产业基金模式，但禁止保底承诺
针对目前不少地方政府采用的通过成立产业基金，吸引金融资本和实业资本参与PPP的操作方式，《指导意见》进行了肯定和推广：①积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。②鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
通过成立产业基金，可以突破发起人资产负债率的约束和平台融资的限制，从各地实践看，PPP产业基金的一个重要方向是对于纳入政府负有偿还责任的项目，到期时通过产业基金出资购买，相当于做了一次递延展期，减轻短期还本压力，同时增加当年度可运用资金来源，这一方面的运作可能较为快速。
但是对于在一些产业基金中存在着政府或平台对社会资本提供隐性担保的现象，《指导意见》也给予了禁止：严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
6、政府在PPP模式下提供的运营补贴等必须纳入预算管理
《指导意见》要求政府在PPP模式下以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。
此外，《指导意见》还要求PPP项目开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力，促进中长期财政可持续发展。
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
7、鼓励金融机构为PPP项目提供多层次的融资支持
《指导意见》鼓励金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。这在一定程度上会改变金融机构的风险偏好和资金投向。
多层次的融资支持即包括开发性金融机构和商业性金融机构的间接融资，也包括债权融资、股权融资等直接融资形式，并鼓励社保资金和保险资金的参与：
①鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。②鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。③鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。④鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。⑤依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
商业性金融机构拓宽项目融资渠道，既可以是传统的项目贷款、股权、债权，也可以通过资管计划、信托、产业基金等多种形式进行。实际操作中，很多产业基金的优先级LP就是由资管计划来担任，通过对接银行理财资金来融资。
8、推出审核流程、项目用地、财政税收政策保障组合拳
①简化项目审核流程，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率；
②对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，建成的项目经依法批准可以抵押，实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理；
③中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。
9、经济下行压力增大，稳增长政策加码
近期公布的宏观数据和我们的调研都显示出当前经济下行压力较大，而受制于工业的产能过剩和房地产增速的下滑，基础设施建设就成为政府可以调节的固定资产投资变量。5月15日，国务院办公厅公开发布了财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，以及媒体报道的发改委制定的《项目收益债试点管理办法（试行）》、《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》，都折射出稳增长的政策正在加码。
去年下半年财政部、发改委推出PPP模式以后，在执行层面总是雷声大，雨点小，实际落地签约率不高，进入到实施阶段的就更少了。此次三部委联合发文再经国务院办公厅转发，从更高层级上对原先财政部、发改委发布的一系列PPP文件进行了整合，强调了PPP的重要性，从行文看也基本确定了财政部在PPP领域的牵头主导作用。
《指导意见》从实际出发，允许满足条件的地方平台公司参与PPP项目，在很大程度上放松了对地方平台融资的限制，平台公司可以作为产业基金的发起人，联合金融机构和其他社会资本，对基础设施和公共事业建设进行融资。
10、PPP模式或提速，但制约因素仍然存在
随着中央和地方稳增长动力的提高和政策组合拳的出台，PPP模式下的基础设施和公用事业项目建设或会提速，但是我们也看到一些制约因素仍然存在：
①很多基础设施建设项目周期长、投资大、收益低，难以吸引到社会资本参加；
②社会资本关注项目风险，对还款和收益保障要求较高，地方政府的担保措施有难度；
③PPP的规范性要求较高，如物有所值、财政可承受能力，推进过程较为复杂；
④政府理念和职能的转变需要过程。
来源：金融梦工厂
联系客服
