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地方党委制发意见，一般是对特定领域工作进行宏观部署，是地方党委把方向、管大局的重要抓手。起草的质量很大程度上决定了意见的最终“成色”。地方党委意见的起草不仅是文稿的写就，更要以高度的政治责任感做好相关工作，坚决摒弃草率作风和草草了事心态。
地方党委意见在公文体系中具有承接上位文件要求、部署本地区全局工作的特殊重要地位，起草时首先需要明确工作方向、定准政策基调、夯实理论基础，做好“奠基”工作。具体应当把握好“上”“中”“下”三个维度。
“上”要吃透上位文件精神，紧跟政策动态。起草时，首先要“观其大略”，反复研究上位文件，精准把握工作总基调。明确是充分激发活力，还是严格收紧规范；是强调政府宏观调控职能，还是凸显市场自我调节作用。把上位文件精神贯穿意见起草全过程，才能确保“文顺而事成”。在深刻把握上位文件立意导向前提下，再紧扣地方党委职责权限，做好“四梁八柱”下的“添砖加瓦”工作。
上位文件已经出台且明确提出配套要求的，要做到“其疾如风”，及时启动起草程序；上位文件暂未出台但已列入发文计划的，要做到“其徐如林”，从容有序跟进了解最新政策导向、预判发文时间，多向上级主管部门请示报告；对确无发文必要性或存在严重合法合规性问题、时机不成熟的，要做到“不动如山”，谨慎评估发文必要性，坚决防止“不必要发文”“逆行发文”“抢跑发文”。
“中”要理顺文件制度体系，紧抓政策协调。制定意见，往往是因为对重要问题有了“新见解”和“新办法”，要作“新部署”、提“新要求”，但原有党委文件、地方性法规、政府规章等已经形成了相对成熟的制度体系和执行主体、实施机制，牵一发而动全身。党委意见的制定，一方面要处理好与现行有效的同领域党委文件的关系，明确是“取而代之”还是“共存并行”；是进一步细化推进、开展“新探索”，还是抽象提炼、升华“原模式”。另一方面要把握好与地方性法规和政府规章的衔接，对现行制度及其“竞合”情况了然于胸，“有所为有所不为”，避免“制度冲突”和“制度漏缝”。
“下”要瞄准最新实践情况，紧盯政策落地。意见要对特定领域工作定调指向。这就要求起草部门对专业领域知识和基层真实情况有深入的了解，避免脱离本地实际，将意见写成“空中楼阁”。同时，地方党委意见要重原则，重在为制度配套和细化落实提供中观指导，起草时应当要言不烦，避免事无巨细、烦琐细碎，为执行层面顺畅过渡、细化落实留下缓冲空间，防止制度规定在基层“硬着陆”。
此外，还要避免两个误区。一个是对上位文件完全照搬照抄，没有发挥地方的主观能动性，制度设计“上下等高同粗”，制度执行“四望无处落脚”；另一个是完全另起炉灶，对上位文件精神置若罔闻，以“地方特色”为理由，“自转有余、公转不足”，发生方向偏差。意见起草要在上位要求和地方实际间寻找结合点，在上位文件、同位制度、下级执行间寻找平衡点。
“起”是起草的动作，“落”是起草的目标，程序就是起草到落实之间的桥梁。周全严谨的程序是意见立得住、行得通、落得实的保障。
做好流程统筹，把程序走全。公文起草不是文字的简单堆砌，而是立足于党的领导内在机理特点，对工作进行系统总结和凝练升华，应当具备建章立制的“高段位”思维。起草也是一项系统工程，每一项程序都有其不可替代的价值，要扎扎实实“结硬寨、打呆仗”。
要从“头”做起，坚持先立项后起草，明确文件名称、规格、依据、目的、主要内容、创新举措、效果预评估以及起草部门、征求意见部门、进度安排等，切实增强计划性、针对性。要注意“中控”，立项后做好过程动态管理，既按照上级部门要求及时完善，又结合本地实际主动调整，避免起草“过时文”“架空文”。还要收好“尾”，将发文准备纳入起草工作一体考虑，与发文机关对接好定密、印发范围、公开版本、发布时间等事宜，实现政治效果、社会效果的有机统一。
做好程序统筹，把程序走精。不同的意见有不同的特点，比如有些要对疫情防控等现实紧迫问题迅速作出部署，有些要对民生关切问题审慎长远谋划。把程序走精就是要在“及时高效”和“行稳致远”之间寻找最优解。
一是提前谋划，明确必经程序。对于相同或相似程序，要在全面掌握相关规定和要求的基础上，结合实际需要灵活适用。二是区分情况，确保程序公平。如专家论证、合法性审查等涉及专业人士的程序，要排除利害相关人，避免“私心杂念”的影响。可能导致“邻避效应”的，要兼听则明，广泛听取不同利益群体的意见。三是倒排工期，留足程序时间。如重大行政决策合法性审核至少要预留7个工作日的审查时间，应当在报请决策前倒排程序启动时间。
做好单个程序效果统筹，把程序走实。只有把程序走向基层痛点、舆情热点、职责断点，最终意见才能走向民心深处、规范盲区，具备长久旺盛生命力。以征求意见为例，要“广泛征”，从中央到基层、从专家到公众、从政府到企业，集思广益、兼顾各方。也要“重点征”，立法事项、重大项目、财政资金、机构编制、表彰奖励、示范创建、督查考核等，需主管部门同意方可写入。还要“反复征”，各部门反馈意见集中、诉求存在矛盾的内容，不能一改了之，修改后要再次征求意见。把程序走实还要避免“征而不求”“求而不用”。基本表述存在分歧的，可在法律法规和政策范围内求同；实质事项存在分歧的，要在深入调研基础上求是；实质事项分歧协商无法达成一致的，不可淡化处理，在报请审批时应专门作说明以求实。
语言表述是文件的最终载体，也是贯彻落实的最直接依据，因此，要字斟句酌、落地有声。
从发文主体入手，找准站位。无论是以地方党委名义还是以党委办公厅（室）名义制定意见，其主体都是地方党委。因此，要以地方党委的口吻作部署、提要求。应避免两种倾向：一种是站位过高，从党和国家事业发展全局的角度，大篇幅阐述重大意义、指明历史方位，表述固然没有问题，但超出了地方党委的应有格局。另一种是站位过低，不经意间代入部门角色来部署工作，显得视野过窄，如涉及其他部门工作时，只站在本部门立场上“建议”“协商”“推动”，缺少地方党委站位的决策部署和指令性要求。
从文种特点入手，掌握“精准规范”的标准。意见的宏观指导性特点，决定了其表述必须恰如其分体现行文意图。一忌“张冠李戴”，比如“党委（党组）对党的工作机关进行督促”的表述，由于党组无法对党的工作机关进行督促，就会引发操作中的偏差。二忌“未授先动”，比如，需要中央审批的事项尚未获得批复，只能“探索”“推动”，而不能直接“开展”。三忌意义不明，比如，全文多次使用“产业导师”“融入专员”等新名词，却未作出必要的解释说明，导致基层落实时“一头雾水”。四忌夸张失实，比如，要求人才贡献对原创科技产生“颠覆影响”，导致实际执行时力有不逮。
从发文意义入手，提升文字美感。意见是地方党委意志的直接表达，是下级贯彻落实时反复研读揣摩的对象，既不同于“措施”的细致充实，也不同于事务性“通知”的简易通俗，还不同于宣传稿的情真意挚。意见应讲究结构美，一般采用“凤头、猪肚、豹尾”的篇幅设置，重点内容修短适度、用墨均衡。讲究文字美，语言规范严谨、格高意远，既是晓畅通达的“说明书”，又是适度留白的“水墨画”。讲究音韵美，摒弃佶屈聱牙的艰深和骈四俪六的古板，避免“一逗到底、一段一句”和反复出现“的”“了”“且”等词的情况。
（作者单位：北京市委办公厅法规室）
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