探讨 | 《土地法》第78条的“土地”，究竟是什么“土地”

我提出农村村民建住宅非法占用土地应由谁查处，也许有人会说，这不应该成为问题——新《土地管理法》第七十八条已经明确：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。” 应该由农业农村部门查处，法律条文不是已经说得很清楚了吗？！

 

真的说清楚了吗？我认为是——又清楚又不清楚！正因为又不清楚，在宅基地非法占用土地查处问题上，有的地方农业农村部门与自然资源部门发生了争执。一些农业农村部门对新法第七十八条的解释是：这条所指土地，是指村庄建设规划范围之内的土地，凡在村庄建设规划以外的土地上，如农用地、未利用地上建住宅，应该由自然资源部门依据第七十五条和第七十七条负责查处。

 

我赞成这些地方农业农村部门的上述解释。因为就职责来说，法律规定是明确的，农业农村部门负责农村宅基地的改革和管理。但对农村宅基地，法律是限定在村庄建设规划范围内的，超出了村庄建设规划范围，就属于自然资源部门的管理范围了。

在现实中，一些农村宅基地非法占地，占到了村庄建设规划区外头去了。而对村庄建设规划范围以外的建设用地的管理，法律规定是自然资源部门的职责。因此，发生在村庄建设规划范围以外的非法占用土地行为，应该由自然资源部门查处。这是显而易见的。

 现实中，还有另外一个问题，即农村村民非法占用土地所建住宅，部分落在村庄建设规划内，部分落在村庄建设规划外，部分占地是合法的，部分占地不合法，尤其在那些出了村庄就是基本农田的地方，这种事情屡见不鲜。这种非法占用土地行为应该由谁处理？法律并没有明确。

出现“没说清楚”这种状况，是因为法律自身规定建设用地由两个部门管理，即由农业农村部门管理农村村民宅基地，除此以外的其他建设用地由自然资源部门管理。而在这两个区域，都有可能发生农村村民非法占用土地建住宅的情况，但法律却没有明确把在村庄建设规划范围以外的农村宅基地非法占用土地问题列出。这可能是立法者对实际情况不那么了解，或是立法有意规避这一问题（我不懂立法规矩，只是猜想）。这是建设用地由两个部门分头管理必然出现的十分尴尬的局面。

 

最近，有一个省的农村工作领导小组办公室、省农业农村厅发一个《关于建立农村宅基地改革和管理工作责任体系的通知》，对执法工作作了这样规定的：①县级政府要统筹农业农村、自然资源、住建等部门协同推进宅基地改革和管理工作，对违反法律法规的行为进行查处。②强化综合执法，由乡镇政府组织农经、国土、住建等相关部门联合开展农村宅基地动态巡查，及时发现和处置涉及宅基地的各类违法行为。③自然资源部门按照职责依法查处非法占地行为。这个通知，实际上是把查处农村村民建住宅非法占地行为明确给了自然资源部门。地方用文件替代国家法律规定，也许能解决争执问题，解决因建设用地由两家管带来的遗漏，但这种授权合法吗？肯定是不合法的！

 

无论在文件表述上还是说法上，对农村村民建住宅非法占用土地行为应该由谁查处，已经出现了不同的认识，出现了与法律规定不一致的情况。随着地方政府机构改革逐步到位，由建设用地分属两个部门管理带来的问题还会增多。

能不能解决上述这些容易发生争执的问题？怎么解决这些问题？我不说，明白人一定是很清楚的。