目前中国的PPP项目实践，特别是合同体系的布局、风控和管理，不宜一味借鉴国际经验，而应充分结合国情省情地市县州情。毕竟，我们在社会信用体系、现代企业制度、土地财税政策、项目管理体系、财政预算体制、绩效管理体系等方面，与西方成熟项目经验不可同日而语，甚至很多配套机制部分，我们连初创都说不上，特别是可研务虚与落地投资控制脱节严重。在项目推进过程中，表面上政府方很强势，一旦社会资本方和项目公司开始操控项目，实际强势和优势的一方大多是社会资本方和项目公司。
近年来，全国各地出现纠纷和争议的诸多PPP项目案例中，社会资本方或项目公司出现重大违约情形后，政府方往往连起码的项目合同抓手都没有，除了行政手段干预外，无法在法定和约定的角度上很好地形成“事前充分预防、事中果断处置、事后完整追责”的提前终止和违约处置机制，无法有效地行使合同单方解除权、介入权、临时接管、重新招投标、重建或重组项目公司的权利。
鉴于国内咨询机构编制的2评1案和采购文件（附项目合同）以及项目合同体系普遍均未设定或约定政府方明确的、单边的、刚性的单方解除权，本文旨在锁定法定解除权的同时追求约定解除权，以便确保提前终止、违约责任和退出机制的风险闭合。笔者就PPP项目合同中政府方单方解除权的可行性和必要性浅析如下:
法律文件依据:
●《中华人民共和国合同法》
（1）第93条 合同约定解除:
（第1款）“当事人协商一致，可以解除合同。”
笔者认为：PPP项目纠纷预防和处置的上策，是具备适用法定解除权的同时，谋求合同约定解除权。
（第2款）“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”
笔者认为:事前防范，建立项目合同单方解除权机制，是政府方给予社会资本方充分市场自主权和柔性空间的同时，理应把守的风控底线。
（2）第94条 合同法定解除
有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（构成）
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（构成）
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（构成）
（五）法律规定的其他情形。
就法定单方解除权而言，本文预设的违约情形至少构成本条第（二）、（三）、（四）中的一种或几种情形。
● 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）:
第五章第27-28条:社会资本方/项目公司违约，政府方临时接管，启动项目提前终止程序，承担违约责任包括解除项目合同等。
● 《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）：
（1）第二章第17节政府方的监督和介入
政府方的介入权（第78页）和项目公司违约情形下的介入（第79-80页）
（2）第二章第18节违约、提前终止及终止后处理机制
项目公司违约事件（第83页）、政府方选择终止（第84页:“政府方应当享有在特定情形下……单方面决定终止项目的权利。”）
政府方单方解除权可预设为:社会资本方（乙方）/项目公司发生下列严重违约事件时，政府方有权单方解除项目合同并向乙方/项目公司发出终止合同通知，项目合同自通知到达乙方/项目公司之日起终止：
1. 乙方/项目公司在本合同中所作出的任何声明被证明在作出时不属实或有严重错误，或者乙方/项目公司严重违反本合同中做出的任何保证；
2. 乙方/项目公司未及时足额出资或以债务性资金充当资本金或以第三方代持社会资本方股份；
3. 乙方/项目公司未及时足额融资导致项目建设和实施受阻等情形；
4. 乙方/项目公司未及时足额提交履约保函并保持有效的；
5. 乙方/项目公司实质上放弃本项目建设或运营的；
6. 乙方/项目公司未实现约定建设进度（工期）或未如期完工或未如期开始运营且逾期超过一定期限的；
7. 乙方/项目公司未按照约定或规定的要求和标准提供产品或服务，达到一定严重程度和期限的；
8. 乙方/项目公司未能根据本合同约定合法合规处理项目工程总承包、分包和转包，导致下列情形之一：（1）违法承包、转包、分包；（2）不符合工程预付条件提前付款等变相抽逃项目出资；（3）造成农民工集体讨薪或供应商集体讨债等群体性事件；（4）其他致使项目停滞或困顿而无法继续推进项目的情形；
9. 乙方/项目公司违反股权锁定期和股权变更限制，擅自进行股权转让、股权质押；
10.乙方/项目公司未经甲方同意擅自进行项目收益权质押、对外担保等；
11. 乙方/项目公司违反本合同的约定，擅自以出借、出租、质押、抵押、转让等重大资产处置形式处分项目设施所有权或项目经营权的；
12. 贷款人开始行使其担保合同项下的担保权利并可能造成项目无法正常运营；
13. 运营期内，乙方或项目公司连续【2】个年度绩效考核分数低于【60】分的；
14. 乙方/项目公司被依法吊销营业执照、责令停业、清算或宣布破产、责令关闭；
15.乙方/项目公司未履行本合同项下的义务包括但不限于未按合同约定购买保险，项目未有实质性推动达到一定期限，项目操作不规范等导致整改或退库的情形，构成对本合同的实质性违约，并且在收到甲方要求说明其违约并予以补救的通知后一定期限内（如60日）仍未能补救该实质性违约的。
前述可研脱实向虚的普遍现实，PPP项目估算或概算总投包不住落地实际总投是大概率事件，PPP项目的法律实务中经常可以遇见的可研问题和困惑:
1.非ppp项目（旧）可研用作ppp项目可研；
2.几个（旧）可研集合成1个ppp项目可研；
3.大可研中包容1个或几个小（子）项目ppp可研；
4.可研不严谨，往往估算或概算总投包不住实际落地总投；该情形比较普遍，2评1案、采购文件和项目合同体系又没有做好充分的概算控制、超概条件和审批程序、财政支出风险控制等安排的话，该项目后期超概并因边界不清约定不明导致付费等诸多争议和纠纷，几乎是不可避免的。
5.可研没有经过完整的实际/实地可行性研究和论证；
6.子项、经营性项目进出可研随意性过大，建立在行政基础上超过科学论证的为多……
上述从可研问题开始衍生的系统性项目问题和争议，如果政府方没有托底的项目合同单方解除权，风险和境遇可想而知，实践中，出于资本和金主导向，普世能理解的诸多原因，各方都把社会资本方捧着、抱着、拖着、拽着……到了没边没际的地步……甚至不止一次出现合同谈判现场律师独自面对全场“社会资本”的盛况。
PPP项目顾及社会资本方投资收益和经营自主权、追求更大的市场化程度原是PPP的本意和趋势，但也要双边考虑两头兼顾，要做项目也要防控政府、职能部门和各方人员的政治、经济和法律风险。毕竟，政府方的财政和国资风险靠制度靠契约靠法律比靠人靠机构监管更靠谱。
作者简介
戴 飞
北京大成（武汉）律师事务所 合伙人 公司法专业委员会主任
专业领域：PPP项目、工程建设、(涉外)民商事、知识产权
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