截至2021年7月1日，全国PPP综合信息平台项目管理库中入库项目开工率约44.58%，开工率低的主要原因之一是社会资本或项目公司融资不到位导致项目无法正常推进，此外，已进入运营期且运营平稳的项目中，社会资本也期望回收已投入资金用于其他项目投资，以提高资金的利用率。而通过社会资本转让股权是解决上述问题的有效方案之一，本文将结合当前政策及实操要点对PPP项目的股权转让进行简要分析。 一、股权转让的法律政策规定 股权转让，是公司股东依法将自己的股东权益有偿转让给他人，使他人取得股权的民事法律行为。《中华人民共和国公司法》规定：“有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权”、“股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意”。PPP项目公司通常作为专门针对某一项目成立的有限责任公司，可以由社会资本独资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。当前PPP政策文件虽允许社会资本通过股权转让的方式退出，但如何确保股权转让不违背前期的采购程序以及国有资产管理的要求，保障PPP项目的规范推进，是值得PPP各相关方共同关注的话题。 二、股权转让要点分析 （一）股权锁定期内的股权转让 在股权锁定期内的项目，社会资本会存在因自身财务、融资等方面问题导致无法正常履行合同义务的情况，进而有退出项目股权的需求。政府方从项目整体利益出发，往往在锁定期内也设定一些允许社会资本进行股权变更的情形，以保证项目整体推进的连续性和稳定性。针对股权锁定期内的股权转让，目前已有实操案例，但案例代表性不强，且股权转让面临的合规性要点也比较多，其中，应特别留意对于非转让中标项目的说明。 若转让方中标后拒不履行或消极履行项目资本金出资、项目融资等主要合同义务导致项目不能顺利实施，意图转让项目公司股权的，则极有可能被认定为“转让中标项目”，违反《招标投标法》第四十八条规定，股权转让可被认定为无效。若转让方并无倒卖中标项目的意图，在中标后积极缴纳项目资本金、与金融机构对接项目融资等事宜，因受PPP政策调整、金融环境的影响等客观环境因素影响导致项目推进困难，致使项目不能顺利推进的，则此类股权锁定期内的股权转让不宜被简单认定为“转让中标项目”。为此，建议本级人民政府出具相应的说明文件，以作为开展股权转让的前提条件。同时，股权转让在进场交易环节不得背离项目采购招标阶段达成一致的关键指标及《PPP项目合同》确定的核心条款。股权转让不得涉及《PPP项目合同》中涉及的核心条款，如建设内容、总投资、风险分配责任、产出标准、回报机制等事宜。 （二）股权锁定期结束后的股权转让 为了避免社会资本在未完成出资、建设等义务之前退出项目，PPP项目合同中通常会约定股权锁定期，在该期限内，未经政府批准，项目公司不得发生任何股权转让。股权锁定期结束后，社会资本可按照PPP项目合同及股东协议的约定实施股权变更，以实现资金变现及周转利用。 1.获得政府方同意。为了保证项目的持续性和稳定性，维护公众利益，当股权锁定期已届满，并达到了PPP项目合同和股东协议中的相关要求和前提条件，最后还是需要政府方的特别审批或同意，股权交易方可启动。 2.获得金融机构同意。目前PPP项目融资绝大部分是通过银行贷款，其中很多融资是通过大股东的银行授信或担保完成。为避免股权转让后对银行的债务安全造成影响，原则上股权转让需获得金融机构的书面同意。 3.受让方资格筛选。鉴于PPP项目的公益属性，需综合考虑受让方资格筛选和保障公众服务质量之间的取舍与平衡，若对PPP项目公司的股权采用场内公开交易的方式进行转让，则可能导致项目公司股权落入不适合的主体手中，影响PPP项目的稳定实施。因此，从不背离招采程序及PPP项目合同确定的核心条款的角度出发，实际交易过程中，需根据项目招标文件要求设置与PPP项目需求相匹配的受让方资格条件，至少要求受让方与采购招标文件确定的社会投资人主体资格条件相一致。 （三）国有企业作为社会资本时的股权转让 当前参与PPP项目的社会资本多为国有企业，当国有企业进行股权转让时，还需要遵守国有资产交易的相关规定。 1.通过国资监管机构审查。若转让股权为国有资本股权，根据《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称《办法》）第七条规定：“国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准”。可见国有股权交易需获得国资监管机构及其本级人民政府同意，国有股权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国家出资机构报国资监管机构审查，再由国资监管机构报本级人民政府批准。国有股权转让未经批准的，转让协议可视为未生效。 2.股权转让价格的确定。根据股权转让价格与注册资本之间的关系，股权转让分为平价转让、溢价转让及折价转让。转让方在综合考虑已完成的施工利润、股本溢价、受让方意向等因素，确定适宜的转让价格，并满足国有资产的保值增值的要求。 三、小结 健全的PPP项目公司股权转让机制应该能够兼顾公共利益和社会资本利益，基于目前的政策要求，妥善处理可能存在的合规性风险，审慎开展股权转让工作，让实操案例经得起后期规范核查和政府审计的考验，将股权转让作为解决项目推进中遇到的融资问题以及后期社会资本资金流动性需求的工具。
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