浩博解读丨财政存款真的是M2下降的原因？

由于政府存款账户开在央行负债侧，政府对银行发行债券本身减少的是银行在央行存款，M2的下降恐怕另有隐情。

财政存款为什么不在M2里？

关于财政存款，熟悉中国流动性体系的读者一定知道两点：一是中国的财政存款账户开在央行负债侧，二是财政存款不在M2的统计口径里。上述两点，体现在央行的三张表上，就是财政存款在货币当局资产负债表负债侧，其他存款性公司资产负债表负债侧没有财政存款，以及存款性公司概览中财政存款被放在对政府债权（净）这个项目里面。

用公式总结，对政府债权（净）=货币当局对政府债权 + 其他存款性公司对政府债权 - 货币当局负债侧政府存款。该公式忽略了政府持有的纸币硬币，这一项目应该和货币当局负债侧政府存款一起被减去。但考虑到央行自己无法掌握政府持有的纸币硬币数量，因此只能使用前面这个不够严谨的公式。

从流动性的层级上来看，财政存款和货币发行以及准备金存款的等都是央行负债，而不像企业和居民存款一样是银行的负债。从M2的口径上看，M2包括流通中货币以及银行存款，而流通中货币乃是货币发行减去库存现金，也就是说银行手里的纸币硬币不算M2，而财政存款也不算M2。

M2这个口径和流动性的层级并不完全对应。M2口径是人指定的，但流动性层级为会计准则和清算结构决定。最简洁漂亮的结构，要么是没有纸币的，M2完全对应银行负债；要么是全纸币，M2完全对应央行负债。上述不对应所遗留的问题，就是财政存款、准备金存款和库存现金怎么办。

如前，对政府债权（净）忽视了政府持有的纸币。如果政府在央行完全没有存款，国库完全体现为政府自己持有的纸币，那么对央行来说，相当于政府存款被新增的货币发行完全替代，本身资产负债规模并无变化。但M2会增加，因为政府持有的纸币是流通中货币。准备金存款和库存现金也面临同样的情况。如果准备金存款也变成了库存现金，银行就和只持有纸币的财政处于相同的地位。

为什么财政存款、库存现金以及准备金存款都不被放在M2当中呢，我怀疑一个重要的原因，是因为他们在央行负债侧。准备金存款和库存现金被看作是对应了银行存款。储户取现会同时减少银行存款和库存现金，增加流通中货币，这个过程里面的M2是不变的，只不过流通中货币增加，银行存款减少而已。如果银行存款和库存现金都是M2，那么储户取现，银行存款和库存现金减少，流通中货币增加，M2会净减少，这恐怕是非常反直觉的，因此也没有被统计口径的制定者接受。

之所以“反直觉”，因为这种直觉乃是基于纸币是货币的前提。在那个只有纸币才能流通的时代，纸币是M0，存款等等都是M1-M0乃至M2-M1。个人存款被看作是不可流通的，需要取出纸币才能购买东西，于是被放在M2-M1里，这显然已经完全脱离了2016年的现实情况。

一旦意识到银行存款乃至非银行金融机构负债份额（例如余额宝份额）也可以流通之后，我们就不会觉得银行存款和库存现金同时都是货币很奇怪了，也就不会觉得余额宝在银行的存款与我在余额宝的份额同时都是货币很奇怪了。余额宝管理人就是可以拿着银行存款缴手续税，我就是可以拿着我在余额宝的份额买早餐，银行就是可以拿着库存现金发工资。

其中的奥秘，当然是准备金率的变动以及货币创造的机制。存入纸币时，银行创造了存款货币。取出纸币使其进入流通并减少存款，是减少了存款这种货币的规模。纸币转手不应该是纸币成为货币或者不成为货币的理由。注意，纸币转手不是纸币回购，也就是说纸币转手都是在央行以外的主体间进行。

或许会有读者认为，更改了M2的口径，就一劳永逸了。诚然，M2的口径会随着历史的发展而修订，但比口径更重要的乃是其背后的深层机制，而不是表层的统计数据。我们需要认清为什么M2口径曾经是合理的，为什么现在会不合理，未来会不会更不合理等一系列问题，而这些问题其实都是深层的货币银行问题。

财政存款变动如何影响M2?

在过去，财政存款的主要来源是税收、非税收入、基金性收入、国企股利等，这些收入绝大多数都是从M2过来的，例如企业缴纳所得税，企业的银行存款减少，财政在央行的存款增加，同时，企业的开户银行在央行的存款也因转账而减少。这里面的两减一增（企业存款减少，银行存款减少，财政存款增加），和储户取现时的两减一增（储户存款减少，银行库存现金减少，储户持有纸币增加）是完全一样的，原因在于财政存款和纸币都是央行负债。

上面之所以是说绝大多数，原因就在于有两个特殊的业务需要考虑，一个是财政和央行间的业务，一个是财政和银行间的业务。央行持有国债，财政付息的时候减少财政存款，增加央行的留存收益，而财政收取央行上缴收益时财政存款增加，央行留存收益减少。而央行购买国债，其实不过是像银行放贷一样同时扩充资产负债，在增加国债资产的同时增加财政存款。如果2017年特别国债到期时，财政打算用财政存款还债，那么我们看到的一定是财政存款减少，国债减少。

财政和银行的业务也很特殊，例如银行缴税/上缴利润/购买国债，会使银行在央行存款减少，财政在央行存款增加。财政对银行持有的国债支付利息/偿付国债，会使财政在央行的存款减少，银行在央行的存款增加。财政与银行业务以及财政与央行业务的特点，在于上述操作都和M2无关。

当考虑财政存款对银行间流动性以及M2的扰动的时候，需要仔细考虑具体交易。央行购买国债增加财政存款不会影响银行间流动性，因为银行不参与这一交易。国债发行给银行会影响银行间流动性，但不会影响M2，因为非银行主体不参与这一交易。国债发行给非银行主体会影响M2，但同时也会影响银行间流动性，因为M2会消失，银行在央行存款会转到财政在央行的账户。

传统上我们一般直接考虑财政存款对M2的扰动，以及财政存款对银行间流动性的扰动。这种思考的习惯当然现实基础，即涉及到M2的财政收支主导了财政存款的变化。此时，财政存款的增加就对应了M2的减少，反之亦然。但我们对于国债发行和兑付如何影响M2考虑较少，我自己也是如此，在此前的分析中没有考虑过其中的复杂性。

银行买国债后财政支出资金给企业，和银行直接买企业债券并给企业创造M2在广义流动性上是等价的。具体而言，银行购买100亿债券，本身只是让财政存款增加，还不影响M2。但财政支出后，银行不但拿回了在央行的100亿存款，同时负债侧的企业存款也增加了。整个过程看上去，银行在央行的存款似乎就没动过，只是银行资产多了债券，负债多了存款，和一笔给企业的贷款有同样的效果。在这个问题上，我们不会认为财政存款和M2的变化导致了两者的不匹配，而是会认为银行扩张了信贷，扩张信贷当然是要创造存款的，因此我们就没有把财政存款不变和M2增加这一不匹配加以重视。

而如果财政发债之后乃是发新债偿旧债，例如3月期国债滚动发行，我们会发现财政存款的余额是不变的，而M2当然也没有变化，也就是说两者都保持了不变的状态。而如果财政发新债不是偿还自己的旧债，而是偿还平台企业的旧债，我们会发现如果发新债和偿旧债是连续进行的，那么财政存款余额仍然不变，对M2也不会有影响，对平台企业的影响乃是其债务，而不是其资产侧的M2。

通过存款性公司概览我们可以更好地理解上述操作。存款性公司概览给出了影响广义货币量的所有因素，包括国外净资产、对政府债权（净）、对非金融部门债权、对其他金融部门债权、不纳入广义货币的存款、债券、实收资本、其他（净）等。前面提到，对政府债权（净）=央行对政府债权+银行对政府债权-财政存款，因此财政存款的变化会影响M2。那么一个问题自然就来了：刚才提到的那些影响财政存款但不影响M2的操作，是如何在存款性公司概览里面体现的呢？

答案是：通过影响M2以外的项目显现。财政发债给银行导致财政存款增加，但这个操作在存款性公司概览里面不体现为银行在央行存款的减少，而体现为银行对政府债权的增加。银行上缴利润给财政体现为财政存款的增加，同时体现为银行的所有者权益减少。财政替平台企业还债，财政存款减少并且银行对企业的债权减少。也就是说，在发生了重大的交易时，我们无法把财政存款的变化自身简单看作是影响M2的因素，因为财政存款的变化可能捆绑着M2以外项目的变化。

M2项下的非银金融机构存款

央行称，“4月份置换地方融资平台贷款规模不低于3500亿元，比2、3月份大幅增加，而去年4月份无置换贷款。地方政府存量贷款置换为债券，相应冲抵了贷款增量”，同时又称“4月份财政存款增加9318亿元，同比多增8217亿元，影响M2增速约0.64个百分点。这主要与地方政府债券大量发行以及“营改增”对税收进度产生的影响有关”。

需要注意的是，9318亿财政存款变动并不是存款性公司概览里面的政府存款口径，用来考虑M2的变动可能有所偏差，而央行资产负债表的政府存款变动6755亿。此外，4月份公共财政收支为净收入2400亿，国债和地方债余额增长1.15万亿，贷款置换规模3500亿。地方政府债券对银行大量发行本身并不影响M2，而是同时增加银行对政府债权以及政府存款，政府存款（净）保持不变。

因此简单认为财政存款增加影响了M2增速，在地方债券大量发行这个解释下恐怕是需要进一步分析的。如果地方政府债被银行原样持有而没有卖给非银金融机构，从而没有让非银金融机构在买债当中减持M2口径下的存款，那么M2就不会变化。而如果银行把国债卖给非银金融机构，导致M2变少，那么这个操作就是银行自己的操作，和财政又没有关系了。

如果观察存款类金融公司的存款，我们发现16年4月境内存款新增8660亿，而15年4月境内存款新增7818亿，两者差距并不悬殊。16年4月的住户存款减少9296亿，企业存款增加2206亿，而15年4月住户存款减少10510亿，企业存款增加3942亿，净减少分别是7090亿和6567亿，相差不大。

问题出在财政存款和非存款类金融机构存款上。16年4月财政性存款如前所述增加9318亿，而15年4月仅增加1101亿。同时，16年4月非存款类金融机构存款增加4115亿，而15年4月则是增加10610亿。考虑到15年4月地方政府债余额没有变动，而16年4月地方余额新增万亿，那么很有可能是银行把政府债券卖给了非银金融机构。很遗憾没有地方政府债券的持有者结构数据，但存款性金融机构债券投资在2016年4月份增加9472亿元，而2015年4月仅增加2849亿元。从上述信息来看，万亿地方债应该有不少还在银行的手里，只有一部分或许卖给了非银金融机构，使他们在银行的存款减少了。

4月份的贷款增速下降和货币增速下降，看上去虽然都和财政有关，但其实是发生了两件事情。一件事情是财政的债务置换使得贷款规模下降，一件是银行把国债卖给非银金融机构使得M2减少。财政发债给银行这一操作，虽然导致了财政存款增长，但既不影响银行贷款，也不影响银行存款，也不影响M2。

既然这样，M2的减少以及增速下滑就并没有那么可怕了。非银配置债券导致银行缩表，只是间接融资变成了直接融资而已。宏观层面上居民和企业的货币量同比依然是增长的，乃至快于此前几个月的同比增长率，实体经济的流动性依然是充裕的。M2的减少和增速下滑本身并不代表了货币政策的意图，而只是银行和非银金融机构间操作的自然结果。

以上便是对4月份货币量以及置换操作的一些思考。除此之外，还有一个异常的数据值得关注，即中资大型银行向央行的借款在4月增加1.4万亿。考虑到四大行向央行的借款仅增加632亿，可见超过1.3万亿的借款都是由开行、邮储和交行办理的。但是，央行资产负债表上并没有这样大规模的新增对银行信贷。因此这些借款是什么性质，耐人寻味。

财政性存款是中央银行的一项重要货币政策工具，对中央银行实施货币政策管理，进行宏观调控起着重要作用。但笔者在近期的审计中发现，基层人民银行财政性存款缴存管理中存在一些问题，亟需进一步规范和强化。

　　
存在的问题

首先是资料报送不全，缴存监督乏力。一是商业银行(属地管理)应按月向人民银行报送报表，但人民银行未要求属地分支机构报送。二是在月中旬和下旬调整财政性存款余额时，未要求商业银行提供旬报表。三是汇总缴存财政性存款的商业银行未提供汇总报表或者分支机构报表。以审计某地市中支为例，某行分行是汇总缴存财政性存款，但一直报送的是分行机关自身报表，未要求分支机构提供相关报表。四是一些商业银行提供报表数据是一级科目，但缴存财政性存款是按二级科目缴存，以上情况造成缴存财政性存款无法核对，缴存监督乏力。

　　

其次是未将新设金融机构纳入监管范围。以审计某地市中支为例，2015年在某地市人民银行开立结算账户的金融机构有21家，其中10家新设金融机构未按规定向人民银行报送报表，人民银行也未提出整改要求。

　　

最后是农村商业银行财政性存款漏缴比较严重。以审计某地市中支为例，某地农商行2013年12月31日“待结算财政款项”科目余额318850万元，2014年9月30日“待结算财政款项”科目余额4463万元，柜面监督人员未要求该行缴存财政性存款，也未向货币信贷部门提出处罚建议，造成财政性存款漏缴严重。

　

问题产生的原因

　　

笔者认为，如下原因导致财政性存款缴存管理工作出现问题：

　　

一是多部门管理，形不成合力。目前人民银行对财政性存款的管理现状是: 会计部门负责存款准备金缴存范围会计科目的审定工作，支付结算部门负责存款准备金报表的审查、资金收缴和日常非现场考核工作，货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作。会计部门审定缴存范围后没有后续的监督检查职责;支付结算部门也没有对财政性存款的现场检查权，柜面监督人员更迭较频繁，对文件的理解没有连续性，造成柜面监督流于形式，商业银行缴存哪些科目、缴存多少都是商业银行说了算，货币信贷部门对商业银行的监督检查中基本没有财政性存款这个项目。

　　

二是人员更迭频繁，造成人员业务不衔接。缴存财政性存款的文件分散，政策跨度时间较长，都是对历年文件的补充，文件很难搜集完整，致使基层人民银行业务人员对财政性存款缴存难以把握。支付结算部门对财政性存款的监督还只是停留在柜面监督上，而货币信贷部门对金融机构财政性存款的缴存、变动情况等又缺乏必要的掌握和分析，而实地检查的可操作性也不大。

　　

三是财政性存款缴存范围量化不够，缴存监督出现漏洞。人民银行对银行机构核定财政性缴存款范围是依照其会计科目核算的内容进行划定的，而没有明确规定哪些资金应纳入该会计科目核算，又因为一个账户多重资金性质的问题，造成将应缴存的财政性资金纳入非缴存科目核算，成为商业银行逃避缴存最常用的一种方法。

　　

四是商业银行报送的月计表数据不准确。在实际审计中还发现，商业银行报送人民银行的月(旬)计表是该行本身的业务状况，未对该行所在地分支机构的业务进行汇总，造成分支机构的财政性存款出现漏缴情况。此外，商业银行报送人民银行的报表是月(旬)度业务状况表，只有一级科目的合计数据，而商业银行财政性存款范围有的是要按二级科目数据缴纳的，支付结算部门难以对报表资料的数据真实性做出判断。

　　

五是人民银行柜面监督不力。近年来，一些新设金融机构增长很快，但人民银行的监督管理并没有及时跟上，人民银行柜面监督人员未要求新设机构提供报表资料，或某个时期财政性存款余额为零的商业银行分支机构长期不给人民银行报送报表，致使该机构财政性存款是否有余额无法监督。一些基层商业银行分支机构认为本单位不具备法人核算主体资格，财政性存款由上级行代为缴存，人民银行柜面操作人员也未及时提出整改意见。按照规定财政性存款按旬调整，中旬和下旬调整时商业银行只提供“财政存款各科目余额表”，不提供旬报表，致使科目余额无法核对，数据的真实性无据可查。

　　

六是商业银行受利益驱使，有意规避缴存财政性存款。财政性缴存款属于不生息资产，人民银行目前只按其日平均余额的万分之五计付手续费，还需要支付办理财政性存款划转时发生的核算成本，手续费收入远不如将财政性存款转化为一般性存款产生的收入。因而，从自身利益出发，商业银行有意规避缴存财政性存款，而缴存财政性存款又过多依赖商业银行的主动性，从而导致漏缴、或少缴现象时而发生。

　　

完善工作的建议

　　

根据上述原因，笔者认为应采取如下措施，以完善财政性存款管理工作。

　　

首先要整合制度，进一步完善存款准备金和财政性存款业务政策依据。建议央行及时出台一些指导性强的文件，统一规定存款准备金管理和财政性存款缴存管理的原则，以及缴存范围、缴存科目代号及名称、缴存时间、报表报送要求、处罚规定、检查监督等，以便于基层央行和金融机构从业人员操作握。

其次要明确责任，强化协作，促进监管系统化。建议人民银行建立各监管部门之间的协调机制，明确各自的职责和权限。会计部门审定存款准备金缴存范围时，对会计科目的使用范围要明确界定，支付结算部门将日常的考核信息及管理中存在的问题及时反馈给货币信贷部门。对于欠缴、漏缴等异常情况在发生时及时通知货币信贷部门，进行严厉处罚。货币信贷部门要定期对被考核金融机构进行行政执法检查，以确保人民银行财政资金的完整性。

　　

再次要改变财政性存款的计息方式，将财政性存款缴存计付手续费适当提高，或比照人民银行对国库存款计息标准对缴存财政性存款计付利息，以弥补办理此项业务的支出，提高金融机构缴存财政性存款的吸引力和积极性，有效遏制因揽存财政性存款引发金融机构之间的恶性竞争，防止预算单位受利益趋动违反财政资金专款专用、专户存储的管理规定而在各金融机构之间游离。

　　

最后人民银行基层监管人员应加强业务学习，提高自身业务素质。监管人员要按照操作规程，要求商业银行及时报送报表，对商业银行报表要会看，会分析，对各旬之间数据差别大的，要及时了解情况，掌握第一手材料。

资讯丨文化丨生活丨时尚，

浩博汇，为您的生活添姿添彩