[ 关键词 ]产业园区；控制性详细规划；工业项目用地；
地块划分；用地单元；用地兼容性
[ 文章编号]1006-0022(2016)11-0094-07
[ 中图分类号 ]TU984.13
[ 文献标识码]B
产业园区控制性详细规划设计工作的核心内容在于对工业项目用地的合理划分，通过地块划分满足企业多样化的取地需求，最终实现企业项目的高质量入驻。作者青岛理工大学教授、硕士生导师徐科峰，青岛理工大学建筑学院硕士研究生王林，青岛理工大学建筑学院副教授、硕士生导师朱一荣在《规划师》2016年第11期撰文，文章针对当前产业园区工业项目用地开发中的诸多问题，借鉴国内外产业园区规划建设的经验，结合沂源县高新技术产业园启动区控制性详细规划项目，探讨并总结出一种系统的、贯穿控制性详细规划全过程的工业项目用地划分及企业取地技术方法。
当前产业园区控规中工业项目用地
开发现状
产业园区控规的直接目的在于界定各种用地尤其是工业项目用地的发展权。重点内容在于对工业项目用地进行合理的划分，以适应不同企业的多样化用地需求，实现土地资源的高效利用，最终实现产业园区的健康、高效发展。而传统的产业园区控规对工业项目用地的控制特别是对其地块划分及企业取地的技术方法存在一些问题：
(1)用地分类粗放、指标控制缺乏针对性。按照《城市用地分类与规划建设用地标准 (GB 50137—2011)》进行用地划分，只划分到中类，针对工业项目用地的具体划分标准在法规、规范上仍是空白。依据《工业项目建设用地控制指标》[国土资发(2008)]对工业项目用地各项指标进行控制，并没有结合产业园区的实际行业类型，缺乏对控规各层面内容的针对性。这是以往产业园区控规存在的共性问题。
(2) 地块开发缺乏弹性。单一性、一刀切的地块划分方式和教条式的地块开发模式缺乏弹性，导致有些已经建设、启动运营多年的工业企业内仍存在荒地、白地或地块挪作他用，而有些企业改造升级、扩大生产却难觅合适的土地空间的现象。
(3)工业项目用地划分和企业取地之间存在矛盾。工业项目用地的划分不能满足企业取地的多样化需求，规划管理实施过程中常因工业项目用地划分不合理而产生调整规划的现象。
针对这些问题，近年来国内外在产业园区控规中对工业项目用地划分及企业取地技术手段作了一些努力和尝试。例如，江西省新余市仙女湖职教城核心区规划将地块划分方法融入城市设计；梅河口市经济开发区高科技工业新城启动区控规提出基本用地单元地块划分方法；北川新县城山东产业园详细规划基于“分离渐进模式”进行“最小地块”划定。沂源县高新技术产业园启动区控规借鉴、融合各种方法，取其精华、去其糟粕，并进行深化和创新，提出一套全面、系统、全程式(贯穿控规全过程)的工业项目用地划分及企业取地技术方法。
控规中工业项目用地划分策略与
方法
工业项目用地划分及企业取地方法创新的直接作用在于避免以往控规中工业项目用地的盲目开发以及圈占土地的现象，改变传统工业园区粗犷的、笼统的地块划分方式，加强地块划分的针对性、科学性，提高工业企业取地的适应性和可操作性，最终实现工业项目用地的合理开发。在产业园区控规中，提出通过“初步划分—再划分—微划”三步走的思路流线(图1)，完成工业项目用地的合理划分。
一、工业项目用地初步划分
对产业园区控规各项内容进行分层控制，是工业项目用地划分的第一步。按照产业园区的产业导向、产业职能需求，结合用地现状，将园区合理划分为不同的街区(产业功能区)，并且保证每个街区和其用地性质的内在关联性；为了加强对各项用地指标的进一步控制，根据自然条件、用地属性和控制分区等要求，以城市道路为界，将街区划分为多个街坊；地块的划分，主要考虑现状的土地权属及建筑质量，以减少拆迁、降低工程造价和增加规划实施的可操作性为原则，满足合理的开发面积，努力整合土地资源，达到社会经济环境效益的最大化，实现对各规划要素的控制和引导，最终实现对控规各层次、各项内容的控制与引导。通过分层控制手段完成工业项目用地划分层次的第一层次——初步划分。
二、工业项目用地再划分
为了适应不同产业项目对地块的不同需求，增强地块划分的灵活性和弹性，规划采用定性、定量相结合的分析方法，秉承“一企业一用地单元”的原则，在街坊和地块层面将工业项目用地进一步划分成若干可容纳单一项目的用地单元，类型一般有两种：专属用地单元和基本用地单元。
专属用地单元
专属用地单元的划分依据一般有两种：①根据发展政策导向、现状落户企业意愿及启动区整体规划结构特点将已落户企业用地(包括已供未建用地、已供在建用地和已供已建用地)划分成一个专属用地单元；②有迫切落户意向的产业引领型企业的特殊或个性化需求，在整个规划设计阶段特别是用地划分阶段要首先加以考虑，根据其需要的用地规模和空间需求划分合适的地块作为一个专属用地单元。专属用地单元的划分需要在规划编制之前，对产业园区的区域发展定位、发展方向和态势、产业政策、现状企业基本情况、亟待落户企业信息等作全面系统的调研和论证，模拟企业入驻，并对此作出经济、社会与环境等价值和效益的评估，根据评估结果最终划定专属用地单元。
2
基本用地单元
对于未确定产业项目的工业项目用地划分，应根据该产业功能区容纳子项目的规模特点，适应不同类型不同规模企业对用地的不同程度的开发，确定各子产业项目的用地单元规模大小和数量；严格遵循土地集约利用的原则，保证地块划分过程中的灵活性、伸缩性及规划管理的可操作性。利用单元划分线(很有可能成为土地出让时的产权分割线)将地块划分成不同规模大小的基本用地单元，一般分为大、中、小3种基本用地单元。基本用地单元布局采取分类群集中分布原则，即相同产业类型、同等规模大小的用地单元集群分布。产业功能区各自划分不同规模的用地单元，同类型、同规模用地单元的集中布置便于产业园区的规划设计、开发建设及后期的运营管理。
3
定性与定量相结合
用地单元的划分采取定性、定量相结合的分析方法，体现规划过程中的刚性和弹性。
(1)定量表现在：根据实际企业需求，划定符合条件的专属用地单元；单个工业项目在招商入驻前往往无法预测其用地规模，这就需要根据产业类型、企业项目特征需求进行大量的调研归纳，利用大量数据形成理论支撑，对用地单元规模进行大、中、小3种类型的定量控制；根据当地的政策要求将企业的投资强度严格控制在规定范围内，根据经济条件换算出用地规模以确定用地单元的大小等。以上技术手段，一定程度上展现了地块划分过程中的刚性控制。
(2)定性表现在：可以根据需要通过逐级突破单元划分线的方式进行用地的合并，通过规划管理中企业联合取地的方式进行间接的用地单元细分；结合当地社会、经济发展状况、政策背景及外部大环境等因素进行地块和用地单元的划分；结合地形、地势并且综合考虑土地权属和现状建筑、环境特点等确定地块的边界，实现用地单元的划分；公众和企业的参与一定程度上也会影响地块的划分。这些内容也正是考虑工业项目用地划分弹性控制的具体体现。
三、工业项目用地微划
产业园区控规必须充分考虑各类用地、各种建筑功能的兼容。从产业园区系统、规划结构的角度引导地块内各功能建筑的布局，考虑地块内各建设用地、建筑功能的兼容，这在一定程度上实现了工业项目用地地块(用地单元)的进一步细分，可称之为工业项目用地微划。在规划设计中，在用地单元内划定“用地兼容线”，通过用地兼容实现工业项目用地的微划。这种弹性的参考线式的引导性控制不仅适应规划的远期落实，保证开发建设的弹性空间，还能引导工业企业内部的功能结构，并在城市设计层面对产业园区的城市形态和风貌发挥积极作用。具体内容是对工业项目用地单元中的厂房、行政办公、仓储用地、绿地等各种建设用地与建筑功能兼容的控制与引导。
实证研究—新方法在沂源县高新
技术产业园启动区控规中的应用
一、沂源县高新技术产业园区概况
沂源县高新技术产业园位于山东沂源县城东部，占地面积为14.7km2，依托医药、高分子和新材料三大优势产业，坚持产业高端、高质、高效发展，规划建设由西向东逐步推进。启动区位于产业园区西部，规划面积约为4.67km2(图2)。
为了适应产业园区强劲的发展势头，控制产业园区的发展方向，引导产业园区的健康、高效发展，沂源县开展了产业园区启动区的控规工作，对工业项目用地划分及企业取地的技术方法进行了尝试。
二、分层控制——初步划分
首先，按照当地产业园区的产业导向、产业职能需求并结合上位规划与用地现状，将启动区合理划分为五大街区(产业功能区)，分别是配套服务区(A街区)、医药孵化园区(B街区)、医药中间体产业区(C街区)、医疗器械产业区(D街区)和食品加工产业区(E街区)(图3)；其次，在五大产业功能分区内，综合考虑饮马河、博沂路及其他主次干道等物质空间要素，主要以城市道路为界将启动区划分为12个街坊；最后，通过问卷调查、访谈等形式调查土地的权属边界，兼顾用地内的建筑质量，评估拆迁、工程造价等经济要素，科学合理地确定开发面积，并将其细分成100个地块(表1)。通过启动区控规对“街区—街坊—地块”进行分层控制，实现工业项目用地的初步划分 ( 图 4)。
三、划分用地单元——再划分
在启动区范围内划分专属用地单元和基本用地单元。
划分专属用地单元
专属用地单元的划分可作为产业园区招商引资的一种激励机制。沂源县高新技术产业园区自筹建以来，政府着力提供招商引资优惠政策，集中力量做大优势产业招商，重点围绕做大医药、新材料、高分子与新能源等优势产业，促进产业关联度高、带动力强的投资项目招商合作，已促成十余个企业项目签约。
在启动区签约项目中，山东新力环保材料有限公司已经开始建设，基地位置在医药中间体产业区内，根据用地单元划分原则将其划分成一个专属用地单元；在已落户企业中，政府已向山东鲁阳股份有限公司提供建设用地，但其还未施工建设，正在等待控规的编制与审批，为鼓励促进其尽快落地生产，特将其指定用地划分成一个专属用地单元。山东瑞丰高分子材料股份有限公司有迫切的落户意向，且其陶瓷纤维、氧化铝纤维等领域的研究开发及产业化方面在国内占有优势地位，作为企业龙头引领产业发展。针对其用地规模和空间需求，依据其产业类型在医药孵化园区中划分出合适的地块作为其专属用地单元。在启动区3个专属用地单元的划分过程中，分别对新力、鲁阳和瑞丰3家企业的基本情况特别是亟待落户企业信息作全面系统的调研与论证，模拟企业入驻并作效益评估(表2)，最终结合政策导向和评估意见提供专属用地单元。
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划分基本用地单元
对国内产业园区的成功案例进行调研分析，并根据企业项目发展经验数据、当地产业政策导向及现状条件，确定4个产业功能区中3种基本用地单元的用地规模和数量。为方便管理，在用地单元规划布局上充分采取分类群集中分布的原则，如考虑到企业存在物资大量进出的情况，结合产业特点，将较大地块用地单元集中分布在启动区外围，并且有主要道路穿过，便于大量货流的进出 ( 图 5)。
以食品加工产业区为例，简述其大、中、小用地单元规模与比例标准的确定过程。首先，对中国泗洪食品产业园、仙桃市食品产业园和湖北(黄冈)融园食品产业城3个国内知名食品产业园的成功案例进行调研分析，总结经验数据，获得普遍规律；其次，结合沂源县重点发展食品加工产业中的果蔬加工项目的政策导向，考虑食品加工产业区内交通出入口、市政接口的独立使用，道路、土地权属边界等因素，视具体现状条件确定单元边界，由此形成该产业功能区的基本用地单元划分标准(包括大、中、小用地单元的用地规模和数量)，最终实现 E 街区基本用地单元的划分 ( 图 6)。
依照食品加工产业区基本用地单元划分思路和策略，将启动区各产业功能区进行“大—中—小”基本用地单元划分，最终将整个启动区的工业项目用地划分成52个基本用地单元，大、中、小用地单元分别为 6、19、27 个 ( 其中有 3 个是专属用地单元 )：
(1) 医药孵化园区 (B 街区 )。该功能区的用地性质为三类工业用地(M3)，可划分两种基本用地单元：①小地块基本用地单元，主要为医药孵化楼、小微企业，用地规模约为2hm2；②中等地块基本用地单元，主要为孵化园区，用地规模为 5 ～ 8hm2。
(2) 医药中间体产业区 (C 街区 )。该功能区的用地性质为三类工业用地(M3)。其产业特点可概括为：用地规模灵活性较大，众多小型企业经营灵活，投资规模不大；一般企业自行生产原材料，有自己的研发中心及工厂，其中也包括一些用地在10hm2以上的大型企业。
该功能区可划分为3种基本用地单元：①小地块基本用地单元，主要为小型企业，用地规模为3～5hm2，集中布局在该功能区的东片，靠近医药器械小型企业群；②中等地块基本用地单元，主要为一般规模企业，用地规模为5～10hm2，在整个功能区内占绝大比例；③大地块基本用地单元，主要为大规模企业，用地规模为10hm2以上，布局在功能区的西侧。
(3) 医疗器械产业区 (D 街区 )。该功能区的用地性质为三类工业用地(M3)。其产业特点可概括为：用地规模灵活性较大，一般为2～8hm2，有些大型企业用地达十余公顷；一般医疗器械生产企业应配有仓库，部分还配有医药医疗器械分拣中心。该功能区可划分为3种基本用地单元：①小地块基本用地单元，主要为小型企业，用地规模为2～4hm2，集中在该功能区的南部，靠近医药中间体小规模企业片区；②中等地块基本用地单元，主要为一般规模企业，用地规模为4～8hm2；③大地块基本用地单元，主要为10hm2以上规模的企业入驻，可优先选择该功能区北侧地块进行合并以满足规模需要。
(4) 食品加工产业区 (E 街区 )。该功能区的用地性质为二类工业用地(M2)。其产业特点可概括为：用地规模灵活性较大，大致为3～6hm2，有些大型企业用地规模可超过10hm2；仓储配比为 4％～ 11％。该功能区可划分为3种基本用地单元：①小地块基本用地单元，主要为小型企业，用地规模约为 3hm2，集中布局在该功能区的东部，靠近饮马河；②中等地块基本用地单元，主要为一般规模企业，用地规模为3～6hm2；③大地块基本用地单元，主要为大规模企业，用地规模在10hm2以上，可提供该功能区内西部靠近消防站的单个地块作为大型企业用地 ( 表 3)。
四、 考虑用地兼容性——微划
在启动区中，可以在工业项目用地内兼容一定比例的行政办公用地，基本思路在于通过“用地兼容线”将用地单元内的行政办公用地划分到临近生活性道路的一侧，便于生活的通勤和实现城市设计层面沿街建筑围合通廊、景观立面的效果；在工业项目用地内兼容一定比例的专用仓储用地，将专用仓储用地兼容布置在生产性道路的两侧，以便于工业企业货物的配送；在工业项目用地内靠近中心的位置兼容餐厅、公共绿地与开敞空间等功能用地，满足工厂职工茶余饭后和上下班时间的休闲与交流；此外，还可以考虑工业项目用地内其他附属功能的兼容。
以下以C-01-02地块为例，对工业项目用地微划考虑兼容性的情况进行说明。医药中间体产业区内的中等用地单元，用地性质为三类工业用地。主导属性为厂房用地，根据微划(兼容)原则，发挥“用地兼容线”的作用，在靠近生活性道路—博沂路附近兼容适当比例的办公科研用地；在用地单元中心兼容一定比例的公共绿地，满足园区人员的活动休憩功能(图7，表 4)。
方便企业入驻的企业取地策略
产业园区引领地域发展，其存在的理由是吸引大规模、大投资、大效益、大带动力和大影响力的项目入驻，企业入驻的关键除了政府出台的各种优惠政策外，在一定程度上也和当地的发展规划(具体到某一产业园区的控规)有着密不可分的关系。地块划分和企业取地技术方法在一定程度上影响着企业入驻。本文围绕着方便企业入驻，在企业取地技术方法上作一些探讨。
为了避免出现不规则的边角用地，保证土地利用的经济性和集约性，使划分的工业企业地块的形状更便于利用，本文针对不同类型、不同规模的工业企业入驻情况，提出配合工业项目用地划分的用地选择建议：
(1)不同类型的工业项目企业取地原则上不得跨越所属产业功能区，确需跨越的必须向当地城乡规划相关部门提出申请。
(2)为了保证工业用地的灵活性和弹性，企业单位可根据自身用地需求调整城市支路，但必须经城乡规划部门审批后方可调整。单个企业所需的地块面积原则上不得超出单一街坊。
(3)企业取地尽可能根据需求选择已划定的合适的用地单元进行取地，便于同类型规模企业的集中布局，避免土地的大面积浪费。除非遇到大、中、小用地单元需求数量的不平衡，才能考虑地块的进一步合并和细分。
(4)在大、中、小用地单元需求数量比例失衡的情况下，就要考虑地块的进一步合并或细分。“小变大”，可以通过逐级越过“单元划分线—城市支路”的方式来进行地块的合并；“大变小”，需要用地企业向城乡规划相关部门提出申请，递交企业的可行性报告，进行必要的论证，经审批通过后方可实施；或可以通过企业联合取地的方式进行间接的用地细分，以便严格控制地块的大小，实现土地的集约高效利用，最终体现控规的真正作用 ( 图 8)。
文章全文详见《规划师》2016年11期
《工业项目用地划分及企业取地方法探讨》
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