学术推文

The ‘River Chief’ System and Agricultural Non-point Source Water Pollution Control in China

ZHOULi, LI Ling-zhi, HUANG Ji-kun*

文章来源：

Journal of Integrative Agriculture (2020)

下载链接：

http://www.chinaagrisci.com/Jwk_zgnykxen/EN/abstract/abstract33113.shtml

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摘要

为治理水污染，中国地方政府提出实施河长制。作为水污染的主要来源之一，农业面源污染的严重性日益突显。河长制是我国分权式环境监管体制下的一项制度改革，其能否有效地缓解非点源污染，对于实现绿色发展具有重要意义。基于2004-2015年308个县的面板数据，本文探究了河长制的农业面源污染防治效果。研究结果表明，实施河长制能够显著降低畜禽养殖对水质的负面影响。然而，河长制在处理因化肥施用而造成的水污染方面的效果不佳。此外，“河长”之间的合作只存在于同一个省内。地方政府应加大力度减少化肥源污染负荷，避免化肥源污染负荷进入地表水体。同时，中央政府应加强上下游省份河长之间的合作。

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引言

为了防治水污染，中国地方政府提出实施河长制。河长制是指，地方党政领导人员担任辖区内河流的河长，负责该河流的水质管理，水质不达标会被问责。目前该政策已上升到国家层面，在全国范围内推行。当前鲜有研究评估河长制的政策效果。

作为主要污染源之一，农业面源污染的严重性日益凸显。数据表明，农业源COD和NH排放量远高于工业。让政府官员担任河长到底能否有效缓解农业面源污染呢？本研究基于县级层面农业生产和地表水质数据，试图回答这一问题。

若要缓解农业面源污染，政府可以采取的措施主要包括推广种植业的绿色生产技术、关闭或迁出部分畜禽养殖场、要求大规模畜禽养殖场安装粪便处理设施、实施生态拦截等。这些措施的有效采用会使得化肥施用强度降低、畜禽养殖规模减少、畜禽养殖的污染物排放量减少、进入水体的农业源污染物减少等。由于污染物排放量数据无法获取，我们可以从2个方面评估河长制的效果。一方面是分析河长制对化肥用量、畜禽养殖规模的影响，另一方面是河长制如何改变农业生产对水质的负面边际影响。

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河长制

河长制由无锡市地方政府于2007年发起。由于在太湖流域表现出较好的污染治理效果，陆续被其他地方政府效仿。截至2015年底，在我们的102个样本市中，有37个样本市实施河长制。河长制的本质是一种新的问责考核机制。地方党政领导被任命为河长，政绩考核直接与水质挂钩。河长会进行巡河，了解水质监测指标，督促相关部门找出水质变化的原因，实施新技术、新方法促进断面水质持续改善。

河长制是否真的能发挥作用具有一定的争议性。撇开河长制并非法制不说，在一些地区，河长制形同虚设，相应的问责机制并未建立。37个声称实施河长制的市，仅14个市明确指出将地表水中污染物含量作为考核指标，考核不达标会受到通报批评甚至行政处分。不过我们通过数据处理初步发现河长制确实使得水质有所改善。

就河长制与农业面源污染防控而言，我们在政策梳理过程中发现鲜有河长制相关文件论及农业面源污染防控，政府的重心始终放在工业污染防治。河长制能否有效缓解农业面源污染有待进一步的检验。

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数据

本研究的核心变量为地表水质、河长制、化肥使用、畜禽养殖。农业源污染之所以选择这2个是因为2015年全国污染普查数据表明，96%的农业源COD排放来自畜禽养殖，97%的农业源N排放来自种植业和畜禽养殖。

首先介绍一下地表水质监测系统。到2015年底，133个水质监测站遍布7大水系，监测地表水中的COD浓度、NH浓度、溶解氧浓度等，每周更新水质数据。我们基于上下游模型选取样本监测点。给定监测点i的水质受到i上游所有污染活动的影响，污染活动包括化肥使用、畜禽养殖、工业生产、生活污染等。为了准确测度上游污染活动，我们将其分为2个部分，一个是上一个监测点j的水质，一个是j与i之间的污染活动。基于此，我们选取了77个样本检测点，监测点之间的河流流经23个省中102个市中的308个县。

河长制的数据是手工整理的。为了保证数据质量，我们在百度和中国知网中分别查找相关政府文件、新闻报道等。由于提出实施河长制的主要为市级政府，我们假定或某市宣布实施河长制，则其辖区内的县都实施河长制。

化肥使用强度的原始数据是年度数据。鉴于施肥有明显的季节性特征，我们基于各县各作物的生长期数据、各个生长期的需肥情况、各作物的平均化肥使用量数据，将年度化肥施用强度转换为月度化肥施用强度。畜禽养殖污染用粪便排放量表示，这也是年度数据，我们假定一年内畜禽养殖较为稳定。

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结果分析

首先汇报河长制对化肥用量、畜禽粪便排放量的影响（Table 4）。结果表明，河长制使得当地的养殖规模显著降低，对化肥使用强度没有显著影响。通过在上下游模型中加入河长制与污染源的交互项进一步评估河长制的政策效果（Table 5）。结果表明，河长制的实施使得畜禽养殖对地表水质的负面影响显著降低。

以上结果说明地方政府采取的主要措施仅为关停部分养殖场、要求养殖场安装废水处理设施，在化肥减量或生态拦截等方面没有成效。之所以会这样可能是与化肥污染相比，畜禽养殖较为“点源化”，更方便治理。此外，畜禽养殖对水质的负面影响更为明显，政府的治理成效更易于凸显。

最后，我们进行了一个拓展分析。水污染是典型的跨域污染，河长制有没有促进地方政府的跨区域合作呢？我们将上游地区分为跨省和不跨省（Table 6）。结果表明，河长制只促进了省内合作。这可能是由于在2015年及之前，河长制还是地方性政策，发起河长制的最高级行政单位是省级政府。

Abstract:To control water pollution, local governments inChina introduced the river chief system. As one of the most prominent sourcesof water pollution, agricultural non-point source (NPS) pollution becomesincreasingly serious. Whether the river chief system, an institutional reformin China’s decentralized environmental regulation regime, is effective inalleviating NPS pollution is important for the realization of greendevelopment. Using panel data from 308 counties during the period from 2004 to2015, we explore the effect of the river chief system on reducing agriculturalNPS pollution. Our results reveal that the negative impact of manure outputfrom animal breeding on surface water quality is reduced with theimplementation of the river chief system. However, the river chief system isineffective in dealing with water pollution caused by fertilizer use. Inaddition, the cooperation of river chiefs only occurs within a province. Localgovernments should take more effort in reducing fertilizer source loads andavoiding fertilizer loads from entering surface waters. In the meanwhile, thecentral government should improve the cooperation of river chiefs in upstreamand downstream provinces. 

END