巩固和拓展脱贫攻坚成果、扎实推进乡村振兴战略是一个时代课题，更是一场新的攻坚战。近些年来，审计机关开展了一系列扶贫和乡村振兴审计，通过对发现问题提出整改建议，切实履行审计监督职责。本文选取审计署2016-2020年度20份国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告、3份扶贫审计结果公告、1份惠农补贴资金审计结果公告、1份乡村振兴相关政策和资金审计结果公告共25份审计结果公告进行分析，归纳扶贫和乡村振兴中存在的主要问题，并提出今后做好乡村振兴工作的建议。
相关审计结果公告分析
根据各个审计项目的审计对象和审计内容，对审计结果从资金、项目、政策 三个方面进行分析发现，资金方面的问题，分为“闲置”“违规使用”“监管不严”三类；项目方面的问题，分为“缺乏管理”“进展缓慢”“效果不佳”三类；政策方面的问题，分为“制定不完善”和“落实不到位”两类。25份审计结果公告的分析汇总情况如表1所示。
表1 2016-2020年度25份审计结果公告情况汇总
乡村振兴需要关注的主要问题
脱贫攻坚任务如期完成后，巩固拓展脱贫攻坚成果，推动其与乡村振兴有效衔接，要对前期脱贫和乡村振兴过程中存在的问题进行分析，为全面推进乡村振兴制定政策、落地实施、监督管理提供有益借鉴。通过审计结果公告反映的情况，推进乡村振兴需要关注的主要问题有：
（一）资金存在闲置浪费
在推动脱贫和乡村振兴工作中，资金是重要的直接作用因素，然而在实际运行中持续并普遍存在资金闲置浪费的问题。2016年，审计署关于40个县财政扶贫资金的审计结果显示，有8.43亿元扶贫资金长期闲置，一年以上未投入使用，占抽查扶贫资金50.13亿元的16.8%；2019年，审计署乡村振兴相关政 策和资金审计结果公告显示，涉农项目因涉农专项资金统筹整合不到位、资金下达晚或项目推进缓慢等，造成32.73亿元滞拨或结存，占审计抽查106.38 亿元的30.8%，闲置时间最长超过了4年。
这些问题的存在，主要有三个影响因素：一是制度上的原因。涉农财政资金涉及财政、发改、农业等多个部门，设立项目多、使用领域 广，既有交叉重复，又有“小、散”情况，还有以“专款专用”为由形成的限制，未能形成整体合力。二是管理上的原因。主要表现为，一些地区没有符合条件的项目，一些地区规章制度没有随着形势变化及时修订，一些地区因项目规划不合理没有及时开展，导致资金无法及时投入使用等。三是存在部分人为原因。一些地方相关工作不扎实不及时，数据信息不精准不完整不共享，导致资金闲置和延迟发放。
（二）资金违规使用难以禁止
扶贫和乡村振兴相关资金从财政拨付到最终抵达扶持对象手中，由于资金渠道多且分散、中间链条长、缺乏有效的管理和沟通，为个别单位和个人侵占、挪用、贪污、优亲厚友提供了便利。如非贫困户违规获取补贴、施工单位通过虚报工程量骗取扶贫资金等。
造成资金违规使用时有发生的原因，主要是没有建立严格长效的监督、问责和惩处机制，以及公开、透明的信息传递机制。扶贫和乡村振兴资金的终端环节主要在基层部门、单位和乡村田间，而基层的监督力量比较薄弱，基层干部的整体素质也有待提高。同时，资金的阳光化管理要求未能有效落实，基层群众获取信息的途径不畅，对政策不知道不熟悉不了解，使得违法违规行为有机可乘。另外，有些贫困地区基层政府单位人员公用经费长期不足，工资待遇低，工作环境差，容易诱发挪用资金增加福利、改善办公条件的行为。
（三）项目建设全过程缺乏有效管理
项目是扶贫和乡村振兴的载体，承担着产业发展、环境改善、生活便利的责任。从审计结果看，一些地区项目建设缺乏有效的全过程管理：开工之前缺乏科学论证，没有结合地方具体条件和农民的现实需要；建设之中管理不到位，甚至未按规定招投标，工程质量不过关；项目推进缓慢；没有配套的技术和设备支持；项目建成后不维护不管理，无法产生应有的效益。
在项目建设上，一些地区只专注于争取资金，而忽视项目本身是否适合本地区，能否产生效益，不重视项目前期的准备和考察，盲目开工。上级单位也缺乏深入细致的调查，在项目安排上搞简单的平衡照顾，或者简单粗放，随意立项上马。项目建成后，不精心维护和管理，也不进行绩效考核评价。这些情况都与项目脱离实际、进展缓慢、缺乏实效存在密切关系。
（四）帮扶政策没有完全得到落实
为帮助贫困地区群众脱贫、巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴，中央出台了一系列优惠帮扶政策，然而一些地区的落实情况并不乐观，部分群众未能享受产业帮扶、医疗、教育、保险等政策，未能获得信贷资金，未能取得项目分红，未能享有公共基础设施。
政策落实更多地需要依靠地方的治理能力和水平，然而一些地方的具体规划不够精准，超过实际实施能力；一些地方的基础工作不扎实，如信息统计不准确、确认对象标准不清晰；一些基层干部对政策的解读不准、执行不力，使一系列惠民政策措施没有完全落实到位，影响了扶贫工作的进展和乡村振兴的推进。
推进乡村振兴的建议
基于对审计结果公告的分析，推进实施乡村振兴战略，充分发挥审计“微观入手、宏观着眼”的优势，提出以下三方面建议。
（一）做好政策的顶层设计
资金、项目、政策是审计的三个维度，其中起统领作用的是政策，特别是政策的顶层设计能够明确理念、引导路径，促进资金和项目沿着正确和规范的走向运行。从审计发现的问题看，一些资金和项目存在的问题，其根源是一些政策措施的不完善导致的。如闲置资金的形成与扶贫款项的生成和拨付机制、财政转移支付政策都有关系；项目的效益不佳，部分原因也是配套政策的缺失和不完备。
进入全面推进乡村振兴阶段，现有各项扶贫政策也需要做出改进和调整，突出巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。在梳理原有政策的基础上，分析存在的不足和缺陷，研究新阶段应如何整合、完善、补充，加强政策决策与出台的联动机制，并通过制度创新实现政策效果，以适应乡村振兴发展新格局。
（二）提升地方政府的治理能力
推进乡村振兴战略，需要依靠基层的人力资源和能力来确保各项政策措施落地实施、真正发挥实效。审计发现的相关问题表明，当前部分地方政府工作人员对各项政策理解领悟不深、落地举措不实、审核监管不力，制约了各项任务的完成和目标的实现。同时，地方信息技术手段不高，也在客观上影响了各项工作的顺利开展。
地方政府治理能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要部分，从扶贫到精准扶贫再到乡村振兴，对地方政府不断提出新的挑战和要求。在人员层面，基层政府官员需要不断加强学习，提高对所在地区形势的分析研判能力、国家政策的解读执行能力；在实施层面，要加强具体措施和方法的适用性，强化对资金和项目全过程的监督管理；在技术层面，要注重运用现代科技手段和大数据技术，保障信息的真实性，提高对信息的追踪和甄别能力，促进政策措施的精准落地。
（三）持续加强对资金、项目和政策落实的有效监督
从审计机关以往跟踪审计和专项调查来看，在脱贫攻坚和乡村振兴过程中，如资金闲置、违规违纪、项目建设缓慢、项目无法发挥实效、政策落实不到位等问题持续存在。虽然经过审计督促整改，有些问题在一些地区得到了整改和解决，但并未从整体上消除。
为确保乡村振兴战略顺利实现，逐渐减少系统性问题的发生，需要持续加强对资金、项目和政策落实的监督，需要多个部门以多种形式形成有效监督合力，如财政部门研究分析乡村振兴领域财政资金使用情况，加强监督管理；纪检监察部门加强对违规违纪行为的检查和惩处；审计部门做好乡村振兴政策落实跟踪审计，提出审计改进建议等。社会监督也可以有效发挥作用，如通过聘请会计师事务所等中介力量披露资金使用或项目建设情况。同时，推进乡村振兴资金和项目的阳光化管理，公开公示各项信息和政策，切实发挥社会监督的积极作用。（作者单位系审计署审计科研所）
来源：《审计观察》杂志2022年第1期
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