李方旺 曹堂哲 ▏现代预算评审制度的功能和体系构成

现代预算评审制度的功能和体系构成

李方旺，曹堂哲.现代预算评审制度的功能和体系构成【J】.经济研究参考,2022(8):48-59.

作    者

李方旺

财政部预算评审中心主任

曹堂哲

中央财经大学政府管理学院教授

研究关注问题

• 现代预算制度背景下，预算评审制度体系构成是什么

• 预算评审支撑现代预算制度的作用机理是什么

• 如何建构中国特色现代预算评审制度

预算评审制度体系

从资源保护的角度给出预算评审的广义界定是必要和合理的，即为了实现预算的计划、管理、控制和问责等功能，围绕预算管理总量控制、配置效率和运营效率等目标，对预算编制、执行、决算和监督等预算管理全过程中各环节开展的评估、评价、评议、审查和论证的预算管理活动。简而言之，预算评审是现代预算管理中与资源申请和资源批准相博弈的一方，是现代预算管理的定量基础和技术支撑，是现代预算制度框架下实现保护资源职能的重要制度安排。通过预算评审，发挥人大代表、政协委员、中介机构等各方力量，实质性地嵌入在预算申请和预算分配中，也是民主理财的一种形式，有利于解决公共资源的效率问题和道德问题，并促进现代预算制度效能的提升。

预算评审的主体涵盖了预算活动委托—代理链条中的每一个环节，这一链条的中间环节既是上一个环节的代理人也是下一个环节的委托人。立法机关的预算评审表现为立法机关的预算审查监督活动。财政部门的预算评审表现为对预算收支的项目评审、绩效目标审核、绩效评价、标准核定等活动。预算部门的预算评审包括了部门内部基于层级管理关系开展的立项审批、项目论证、评审、评估、评价和监督等活动。社会公众通过各种形式的参与、建言等公众参与形式融入预算评审中。

预算评审作为预算申请和预算配置的桥梁，实质性地嵌入预算管理全过程中，主要包括预算编制、执行和决算环节的评审，以及在评审基础上形成的支出标准体系。预算评审实质性嵌入预算管理全过程的制度体系如图所示。

预算评审的作用机理

（一）预算评审是实现现代预算管理目标的重要手段

现代预算制度要求在预算编制、预算执行、决算、监督与公开全过程中，实现预算管理总额控制、提高配置效率、运营效率、增加预算透明度和问责性。预算评审深度融入全过程预算管理中，为上述目标的实现提供了有效的工具手段。

预算编制阶段通过项目预算评审、绩效目标审核、事前绩效评估、支出标准体系建设等形式确保支出政策和支出项目的有效性。在项目入库之前对项目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面，提出具体审核意见并审定预算额度，把好项目支出的第一道关口。开展重大政策和项目的事前绩效评估，在项目立项之前，对项目立项必要性、绩效目标合理性、投入经济性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行评估论证，把好预算安排的绩效关口。将支出标准运用于预算编制，发挥总额控制作用，支出标准本身也反映了行政运行和项目的业务规律，为改善配置效率和运营效率提供成本约束。

预算执行阶段通过开展预算项目的预算执行情况和绩效目标的双监控，及时发现问题，必要时对项目的采购、招标、财务等方面的管理和决策开展延伸监控，及时反馈绩效监控情况，为监控结果与预算拨款和政策调整挂钩提供了条件，实现了配置效率和运营效率的提升。

决算阶段通过开展绩效自评抽查复核和重点绩效评价等工作，为相关部门将绩效评价结果用于新一轮的预算安排、政策调整和管理改善提供了科学基础，提高了财政资金的配置效率和使用效益。

（二）预算评审强化了现代预算制度的绩效导向

绩效导向是现代预算制度的重要特征。20世纪以来，随着政府职能的空前拓展，公共开支是否符合国家干预的政策要求，干预活动是否有效率，成本是否合适等问题日益成为人们关注的焦点。20世纪50年代绩效预算被应用于美国联邦政府预算管理，“联邦预算应该基于功能、活动和项目，只有这样才会被认为是一个绩效预算，预算应该关注于完成任务或服务”。经过多年的演变和发展，20世纪90年代以来的新绩效预算在结果导向的基础上，建立了包括中期预算框架、总额控制、支出审查、设定绩效目标与指标、签订绩效合同、赋予机构灵活性、绩效监测与评估、绩效报告、绩效审计和绩效信息公开等环节的完整系统，该系统将政府战略过程、政策过程、绩效管理过程、资源资产资金配置与使用过程融为一体，成为现代政府治理的基础与核心，推动了政府治理的系统性变革。

全过程预算绩效管理，是预算评审的题中应有之义，体现了以绩效为基础的现代预算管理的要求。预算评审通过事前绩效评估、绩效目标审核、绩效运行监控、绩效自评审核和绩效评价工作，一方面为各部门开展全过程预算绩效管理提供了规范和标准；另一方面也倒逼各部门按照评审确立的“风向标”，完善部门预算绩效管理体系，夯实部门预算绩效管理的主体责任。预算评审为全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提供支撑，在全面规范透明、标准科学的基础上，为实现现代预算“约束有力”和“绩效导向”提供了技术支撑和组织保障。

（三）预算评审为建立现代预算标准体系奠定基础

标准是通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件。标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学有机整体。现代预算管理的标准体系是现代预算管理中共同遵循的准则和依据，涵盖预算管理的每一个环节和每一个领域。预算标准体系的完善程度是衡量预算制度现代化的重要指标。

预算评审在推动现代预算制度标准体系建设中发挥着重要的作用。一是建立支出定额标准体系。项目支出定额标准为项目预算的编制提供依据和标准，为开展成本效益分析，实现项目之间的可比可测提供了参照。二是参与绩效标准体系建设。预算评审通过广泛收集数据信息，充分利用社会力量，不断提高绩效评价工作质量，形成科学的绩效标准体系，为预算绩效管理提供支撑。三是形成预算评审业务操作规程。在预算评审各项工作中，形成评审、评估、评价一个项目（政策），总结一套经验，形成一套标准的机制，配合相关部门制订制度规章，既为预算评审业务的开展提供基础，也为各支出责任人开展预算管理工作提供风向标和标杆。

（四）预算评审是现代理财理念的重要载体

预算评审通过对预算方案的审查、评议和论证，通过广泛地吸纳社会参与，提升绩效信息公开的质量和公信力，避免了预算管理中“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象，实现了科学理财、民主理财、规范理财、透明理财，契合现代预算制度和现代政府治理追求的透明性、参与性、效率性、回应性、公平性和责任性等价值。一是科学理财。通过事前绩效评估、绩效运行监控和重点评价，研究业务发展规律和财政资金的使用规律，实现预算与绩效管理的一体化，在决策、管理、产出和效果等方面提出创新改进建议，有助于实现科学理财。二是民主理财。预算评审工作广泛地吸纳人大代表、政协委员、专家学者、行业代表等人士参与，在预算支出方案的选择和预算分配问题上，打破了“闭门分配”“拍脑袋分配”的现象，既提高了预算决策的质量，也成为民主决策的重要实现形式。三是规范理财。通过绩效目标审核、事前评估、绩效自评复核、绩效评价等工作，完成一项评审工作形成一项制度规范，建立一套标准体系，实现了规范理财。四是透明理财。预算评审通过绩效目标审核和开展重点绩效评价等工作，为建立绩效目标和重点项目信息随部门预算公开、部门绩效情况随决算公开的信息公开机制提供了支撑，增强了预算的透明度和可问责性。

健全预算评审制度体系

（一）切实把预算评审实质性嵌入预算管理的全过程

深化预算评审实质性嵌入预算管理全过程的协同度和融合度。理顺财政部门、预算部门、预算评审机构、财政部门内设机构之间的关系，明确各方职责，形成合力。健全预算评审实质性嵌入预算编制、执行、决算、监督和信息公开流程的顶层设计和具体制度，让预算评审在“二上二下”预算编制中更充分地发挥总额控制、配置效率和运营效率的作用。进一步扩大支出标准的范围，完善支出标准制度。规范预算评审流程，规范预算部门、财政部门各内部机构的业务分工和工作流程。

（二）建立全方位预算评审权责清单制度

贯穿预算申请和预算分配的链条，形成预算评审的全方位大格局，预算申请者内部要通过预算评审扣好资金申请的“第一颗扣子”，预算分配者要善于利用预算评审为预算分配决策提供依据。在预算管理的多层级委托—代理链条中，理顺预算评审的流程，明确各主体的职责，厘清人大预算审查、财政预算评审、预算单位内部预算评审的重点和方式，建立预算评审权责清单制度，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等。

（三）建立预算评审计划制度

与全口径预算管理和全面实施预算绩效管理同步，实施预算评审计划制度，加强项目预算评审、绩效目标审核、事前绩效评估等方面的统筹协调，制订年度预算评审计划，在预算评审计划中明确预算评审的目标、范围和措施；明确优先纳入预算评审范围的支出方案和暂不纳入预算评审范围的支出方案。探索实施预算评审负面清单制度，对于不纳入负面清单范围内的评审项目，做到预算评审全覆盖，并开展工作考核。

（四）完善预算评审结果运用制度

进一步完善预算评审结果运用和信息公开制度。将预算评审“议事”和“定费”紧密衔接，预算评审结果不仅用于“给多少钱”的微观决策，还要用于“该不该给”“哪些优先给”的宏观决策。充分发挥各类形式预算评审的决策支撑作用，将项目预算评审和绩效评估、评价作为最直接、最有效的调查研究手段，实现评审、调研、咨询相结合，强化预算评审的决策咨询功能。完善预算评审标准，根据项目类别、规模、评审信息数据等积累，不断总结提炼、研究形成相关领域项目的评审标准，探索实施标准化管理，提高预算评审的准确度和公信力，真正促进预算评审工作自身的科学化和精细化管理。将部门运用评审、评估、评价的情况纳入部门预算绩效管理工作考核，深化预算评审结果运用的力度和有效性。

（五）完善预算评审能力支撑制度

着力推进专家库、中介机构库、智力机构库等智库建设，规范入库程序、方式、标准，逐步建立科学分类、动态管理、优胜劣汰、分建共享的各类智库机制，充分发挥专家作用，有效借助外脑智囊，合理使用中介机构，探索建立人大、纪检监察及相关部门的专家学者参与评审的监督指导库，切实提升预算评审工作的专业化水平、权威性和公正公开性。

不断创新预算评审的组织方式。根据项目不同的类型、 要求和任务量等，合理确定评审组织方式，优化评审方式， 统一评审相关标准，规范评审要点等。合理的评审组织方式， 能够有效地解决人手少、工作量大的矛盾，促进评审效能的提高。

加快预算评审信息化建设。研发预算评审信息系统，建立包含评审业务生产系统、专项评审业务系统、办公自动化系统和评审风险防控管理系统的预算评审信息平台。加快推进制度法规库、评审信息数据库、定额支出标准库、绩效信息数据库、评审案例库及信息交流系统建设，充分运用信息技术、大数据等现代科技手段，以提高预算评审工作效率和预算评审管理效能。