建立失地农民社会保障制度的初步探索

转自： 时间：2008年6月3日13:59

在工业化和城市化进程中，土地不断转为非农建设用地，越来越多的农民失去大部分甚至是全部的土地。“务农无地、就业无岗、低保无份”的“三无农民”的数量急剧增加。近年来，一些经济发达地区和大中城市为失地农民建立社会保障制度进行了不少探索。浙江省率先在全省范围内建立失地农民社会保障制度，目前所有的市、县(市、区)都已经出台了相关的政策文件。广东深圳、江苏宜兴、四川成都、山东青岛等地也制定了相关政策。归结其做法，主要分为以下几种类型：

一、与城镇社保体系并轨型

这一类型的失地农民社会保障制度一般参照城镇居民社会保障体系设计，给失地农民办理“农转非”。这些地方考虑到失地农民的收入水平较低，按照城镇职工低缴费低享受的两低水平设计养老保险办法。在医疗保障方面，可以参加城镇基本医疗保险，也可以选择参加新型农村合作医疗。杭州市区失地农民实施“低标准缴费、低标准享受”的基本养老保险办法：劳动年龄内的农转非人员依照城镇职工基本养老保险法律、法规及其他有关规定参保，按“低标准缴费、低标准享受”的规定，一次性缴纳基本养老保险费。其缴费年限为15年，缴费基数为缴费时上年全省职工平均工资，缴费比例为19%。养老保险经办机构应为按低标准缴费的农转非人员建立个人账户，建账规模为8%，全部作为个人缴费计入。低标准享受的农转非人员按月领取的基本养老金，由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准为退休时上年全省职工月平均工资的20%乘以缴费系数；个人账户养老金月标准为个人账户储存额的1／20。并规定，如果按上述计发办法领取的养老金(含物价补贴)低于410元／月的，补足至410元／月。农转非人员在劳动年龄内办理农转非手续后，按照有关规定参加城镇基本医疗保险，就业后由用人单位按规定办理参保，享受职工基本医疗保险待遇；未就业的，由个人按城镇个体劳动者参保规定办理参保，享受城镇个体劳动者基本医疗保险待遇。农转非人员一次性缴纳的失业保险费和低标准基本养老保险费缴费总额的70%在征地安置补助费和征地补偿费中列支，30%在土地出让金收益或社会保险后备金中列支。

也有的完全和城市的保障体系接轨，比如深圳。目前，深圳市宝安、龙岗两个区还有30万左右的农民，他们采取以村为单位整体进入的办法，逐步使全部农民纳入城镇社保体系。养老保险费这样规定：企业员工以月工资总额作为缴费工资，但最高不得超过上年度全市社会平均工资的3倍，最低不低于本市上年度全市社会平均工资的60%。未在企业就业的农民，按照上年度全市社会平均工资的60%—300%，由村民自愿选择。基本养老保险费缴费比例为农民缴费工资的14%，其中个人交5%，村集体或企业交9%。养老保险费补交办法按女55岁、男60岁计算，缴费年限不足15年，依据参加养老保险时的标准，差几年补几年。女55岁、男60岁以上的老人，统一按照15年补交。

将失地农民纳入城镇职工基本社会保障体系，保障水平比较高，农民积极性很高，是一种城乡一体化的制度安排。但主要问题在于社保基金的平衡缺口较大，财政“托底”的压力大。

二、基本生活保障与城镇职工社会保障结合型

这一类型一般按照失地农民的不同年龄段，失地的时间、就业状况等区别对待，不同的情况实行不同制度。浙江绍兴县马鞍镇失地农民的保障分为三种情况：一是基本生活补助。女性年满55周岁、男性年满60周岁以上的失地农民，享受每月100元的基本生活补助金。二是基本养老保险。对象是男性16岁—60岁，女性16岁—55岁，资金由村民个人、村集体和财政共同负担。其中，财政负担16000元，村集体5000元，村个人出资2000元，一共23000元。到法定退休年龄时，每月可以享受220元生活保障金。三是一次定额补贴。失地村中未满16周岁的在册村民和享有第二轮土地承包权而户口外迁的村民，按所在村村民参加基本养老保险村级出资部分的50%标准，一次性给予每人2500元的生活补贴金。

这种保险模式是一种有差别的制度安排。与基本生活保障型相比，保障水平有了提高；与城镇职工社会保障型相比，对财政的压力没有这么大，有利于保持基金收支平衡。可能代表了失地农民社会保障制度发展的一种方向。

三、基本生活保障型

这一类型一般把失地农民社会保障的着眼点放在基本生活保障上。1982年5月14日《国家建设征用土地条例》实施以来，江苏省宜兴市对农村集体经济组织(以村民小组为单位，下同)土地被征(使)用后，人均耕地在0.1亩以下的农民在男年满60周岁，女年满55周岁后，实行基本生活保障，按月发给50元基本生活保障补贴。具体筹资办法为：以2004年农村人均纯收入6190元乘以50%为缴费基数，以20%的缴费比例计算，年交保费619元，其中市财政负担7%，镇财政和村集体经济组织负担5%，个人负担8%，具体所需资金由镇(含村、组)承担40%，市财政补贴60%。目前，宜兴有40.85万个农民参加了基本养老保险，其中18.18万个农民已经到龄，即将按月领取养老金。