字体大小：大 | 中 | 小 2009-06-11 10:25 - 阅读：2 - 评论：0
摘要：农民失地成为一个国家或地区在城市化和工业化进程中必然产生的社会经济现象。目前我国大约有4000万失地农民，而且这一数字正在以每年250万～400万的速度增长。由于我国征地制度不完善、征地补偿金低且分配混乱、征地安置方式单一等原因导致大量农民种田无地、就业无岗、社保无份的困难局面。如何妥善解决失地农民问题，尤其是失地农民的社会保障问题，是当前全国上下普遍关注的热点问题，也是急需解决的问题。
关键词：土地；失地农民；社会保障；
一、 当前失地农民社会保障存在的问题
1．社保基金缺口，政府财政资金不足以兼顾失地农民的社保问题
由于历史及现实国情等原因，我国一直都将重心放在城市的发展与稳定上，目前城市保障所需的各项基金都难以解决的情况下，对失地农民的保障问题是心有余而力不足。
2．覆盖面窄、保障水平低
在一些地区，失地农民享有部分社会保障，但是其覆盖面相对于城镇社会保障体系而言较窄。例如，从1999年到2003年底，浙江省失地农民已超过200万人。而到2003年底浙江省全省52万失地农民参加基本生活保障，仅是失地农民总数的27%，其他人依赖于一次性货币补偿和实物补偿，对今后的生活没有保障，存在较大的隐患。由于较低的覆盖率使失地农民社会保障的规模效益无法显现。
3.失地农民投保能力弱
由于征地补偿标准过低,难以满足失地农民参加社会保障的需要。据测算,若按每人每年领取养老保险3 600元,领取15年计算,仅养老保险一项的费用人均就需要4～5万元。而1993年规定的安置补助费标准为每人3～4万元,缺额1～2万元。在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1/3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。
4．无法享受与城市居民同样的待遇
失地农民失去土地之后，既有别于农民，又不同与城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带，成为一个边缘群体。
二、构建失地农民的社会保障体系
（一）构建失地农民社会保障制度的原则
1．与生产力发展水平相适应，以低保障为起点的原则。根据当前国情，失地农民数量巨大，国家征地还要继续进行，城镇居民的社会保障财政形势不容乐观。这就决定了将失地农民纳入城镇社会保障体系，只能是低水平保障。
2.社会公平原则。土地作为农民的收入重要来源甚至是唯一来源，如果农民得不到合理的补偿，他们的福利将遭受损失、生活将陷入困境。政府在征地过程中，必须尊重失地农民的权益，公平对待失地农民。同时每个农民（不因征地目的、征地区位不同而被区别对待）在生活发生困难时，都可以均等地获得社会保障的机会和权利。
3.区别对待的原则。依据《土地管理法》中土地补偿费和安置补助费总和不超过土地被征用前三年平均产值的10～30倍的规定，实际征地补偿标准之间拉开的档次最多不超过3倍，而肥沃土地与一般耕地、非耕地之间的收入差距却可能高达十几倍，会导致补偿的不公平。因此，政府征地后要切实给予较高的补偿标准，并区别对待，拉开档次，以提高肥沃土地的补偿成本。
（二）失地农民社会保障的资金来源和管理
1. 社会保障资金的来源
失地农民社会保障基金,可采取由政府、集体和个人共同承担的办法多渠道筹集。其中,政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款,不低于保障资金总额的30%；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取,不得低于保障资金总额的40%；失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补偿费中抵交。同时,按比例从土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金。
2.社会保障基金的管理
失地农民社会保障基金必须专款专用,统帐结合。政府每年在土地出让金、土地拍卖收入和财政收入中提取一部分资金,建立失地农民保障专项资金,用于对失地农民的补偿。对于被征地农民,要根据其被征土地的多少,建立个人账户与社会统筹相结合的失地农民保障账户。该账户的余额,无论本人在农村或城镇就业,均属个人所有；达到退休年龄的,用于支付规定的养老金；本人转移到城镇的,转入城镇职工养老保险；本人转移到外地的,可直接转移至迁入地城镇职工养老保险。
营运管理上,首先要积极探索保值增值高效运行机制:探索交由银行和非金融机构经营管理,并引入相关机制,来促进基金的保值增值;加强投资评估及风险管理,投资前与投资中,可分别委托信托投资公司与投资机构来完成。其次,必须加强对保障基金的监管:建立明确的法律体系,依法监管；明确监管与经营职责,实行农民社会保障基金管理机构与托管经营机构分离,重点加强金融、财务和业务监管,保障经营机制良性运行；建立市场准入制度,发挥中介评估、资信等级评定的中介资信作用,严格稽核与稽查制度,为农民社会保障基金的保值增值创造良好的法制环境。
目前,失地农民社会保障管理部门可在县级社会保障管理部门设立,以县级为单位建立失地农民社会保障基金。待条件成熟时,在全国联营失地农民社会保障基金,促进基金更好地保值增值。应当指出,失地农民社会保障最终应纳入全社会一致的社会保障体系之中,这是社会正义的要求。
（三）失地农民社会保障体系的构建
将失地农民纳入城镇社会保障体系，既要与现行的城镇社会保障内容相协调，又要考虑失地农民的特殊性，以确保失地农民在社会保障范围内能够与城镇居民享受相同的待遇。
现阶段，建立失地农民的社会保障制度，应该先建立失地农民最低生活保障制度，然后是基本养老和基本医疗社会保险制度，待经济发展到一定程度后再发展完善社会救济、社会保险和社会福利。
1．建立适当水平的最低生活保障制度
最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。失地农民失去土地后，生活方式发生改变，不少失地农民的生活水准开始下降，变得艰难。而最低生活保障制度可以保障他们的基本生活。
从理论上讲,最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但受国家财力的限制， 目前尚不能在全国所有农村都建立或建立相同标准的低保制度,容许存在差异。正如党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所指出的：有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。
农村居民最低生活保障制度是一个系统工程。首先要合理界定保障对象,科学规定最低生活保障标准,还要多方筹集资金,并且依法合理、规范地运行管理这些基金。切实保护农民利益，引导失地农民更好地发展，真正解决失地引起的种种社会问题。
2．建立完善的失地农民养老保险制度
建立失地农民的社会养老保险要分清对象。对于已经就业的失地农民,归入城镇职工养老保险制度,对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式。
通过多种渠道筹集资金。政府、集体和个人按适当的比例承担养老保险基金的交纳和担负；借鉴城镇职工养老保险实行统账结合的模式；建立相关的基金管理和运行制度,财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度在基金管理的规范化和运作的法律化上显得尤为重要。建议可在劳动与社会保障部门或则政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用。
3．建立多元的医疗保障制度
现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度,但我国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度,并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。为失地农民建立相应的医疗救助制度，同时引进适当的商业保险模式，在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。当然更要加强救助和合作医疗的基金管理，自觉接受人大、审计和财政部门的监督和管理，否则不但不能产生保障功能还会培育新的腐败。
参考文献：
[1] 石丽娟，《建立失地农民生活保障制度的途径》[J]《经济论坛》，2005.14.
[2] 陈信勇，蓝邓俊.失地农民社会保障的制度建构[J].中国软科学，2004(3):20.
[3] 王斌.对视地农民社会保障问题的认识与思考[J].国土资源，2004(8):42.
[4] 鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].农村经济导刊，2003(2)
[作者简介]：王晓娟（1982－），女，河北石家庄人，首都师范大学在读研究生。
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