耕地流失的"漏斗"在哪 2005年能否遏制"圈地风"?

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2005年03月14日 07:59

陈芳 丛峰 谭浩

    从整顿开发区、叫停大学城，到暂停审批高尔夫球场，随着中央政府对乱占耕地进行“铁腕”清理，利用土地政策参与宏观调控的积极效应，已明显显现。

    政府工作报告指出，2005年要继续把好土地审批闸门，坚持实行最严格的土地管理制度，“严格控制农用地转为建设用地”，这意味着国家用地供应将继续实行“从紧从严”。

    随着《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等一系列土地新政策出台，是否会带来土地管理制度的重大变革？能否继续遏制盲目投资冲动？连日来成为代表们热议的话题。

    依法监督政府行为

    2004年10月，以《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》印发为标志，经过近两年时间的土地市场治理整顿、一年多的宏观调控，新的土地管理体制和机制开始运行了。

    中国耕地7年减少了1亿亩，这不能不说是一个让人心惊肉跳的数字。“一般说来，整顿过后很容易出现反弹。”一位人大代表在回顾历次圈地热之后，不无忧虑地说。

    一个毋庸置疑的事实是，虽然目前土地市场治理整顿的成果是初步的，但土地新政策无疑是在乱占滥用耕地的问题上，寻求治本之策。

    全国人大代表、江苏阜宁县县长尹金来说，按照新规定，“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”，集中强调了地方政府在发展经济的同时，保护耕地、节约合理利用土地的责任。这解决了土地市场上一个多年的难题，即规范政府行为的问题。

    全国人大代表、吉林白城市委书记岳清友说，原来的土地供应是被动式的，即发展和改革部门立项，国土部门办手续，即使发现土地不符合规划，但多因“生米煮成熟饭”，常常补办手续了之，规划的严肃性、法律性大打折扣。而这次通过项目预审达到农地转用总量和速度的控制，应该是一个创新。

    “漏斗”在哪里？

    一些代表们说，国家强调实行最严格的土地管理制度，可是，耕地还是连年减少，耕地流失的“漏斗”究竟在哪里呢？

    全国人大代表、江苏省农林厅厅长刘立仁指出，土地之所以会出现这么大的问题，就在于现行征地制度有弊端。换句俗话，就在于“卖你的地，我可以挣钱”，遭受损失的是农民。

    当前的土地问题主要有两个，一个是农村自身的土地制度问题——农地制度问题。宪法规定，农村实行家庭承包为主、统分结合的双层经营体制，是中国农村的基本经营制度。一些基层干部不断地折腾农民的土地，土地承包纠纷层出不穷。

    另一个问题就是土地征用，也就是农地转为非农地，现有的制度存在很大的缺陷。在我国，农地转为非农地的一个基本前提是，它必须改变所有权，由政府征用集体土地之后，才可以进入建设用地的市场。计划经济条件下，政府征用农民的土地就要改变它的户籍，农转非，提供商品粮，提供工作，都由政府包下了。

    杨圣明代表认为，“正确运用土地政策参与宏观调控，对制止部分企业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应。”土地新政策明确划分了各级政府土地管理的权利和责任，即中央负责调控新增建设用地总量，地方负责盘活存量建设用地，省级人民政府负主要责任。而允许集体建设用地等使用权依法流转，意味着市场土地供应者的增加，为打破政府垄断土地市场奠定了基础，也是中国土地交易市场化的重要信号。

    走节约和集约发展之路

    调查显示，尽管在治理整顿期间，全国撤销了7成开发区、面积核减了6成多，但在核减的开发区中，土地复耕面积并不是很高。有的地方心存侥幸，等着“禁令”过后再重新上马。“先上车后买票”，是时下一些地方发展地方经济冠冕堂皇的理由。很明显，在政府的有效行政与市场自由选择的关系博弈上，存在着严重的“梗阻”。

    虽然国务院强调依法行政，违法必究。但一些人还是担忧。因为在乱征滥占土地中，相当部分是地方政府和有关部门在违反土地管理法和基本农田保护条例，随意调整规划。

    杨圣明代表说，如果不从改革现行税收体制、财政体制、投资体制及金融体制入手，寻找制约盲目投资的机制，而单纯强调土地管理本身，未必是治本良方。希望国家对国土管理的“严”字得到体现，只写在纸上的禁令是难以产生威慑力的。

    而对于其中“抓紧建立耕地保护责任考核体系，把保护耕地作为考核政绩的重要内容”的规定，有代表表示也不能盲目乐观。将耕地保护纳入政绩考核体系，只有责任追究到位，才能考核到位。

    岳清友代表说，人多地少是中国的一个基本的国情，这就要求我们充分地利用它，采取节约土地的基本的政策。在土地利用上要走节约和集约的路子，转变经济方式最重要的一条，是走新型工业化之路。

来源：国际金融报