一、杭州市政府建设梅城新城的时代背景
新城的片区开发能带来人口的集聚、形成消费市场、带动区域经济和政府税收持续地发展,是发展地方经济的重要手段。2011年，杭州市的“十二五”规划中，明确提出通过中心镇建设来实现落后地区的跨越式发展。中心镇建设的对象。重点是选择具有“交通条件好、人口数量多、产业基础好、发展潜力大、地理条件优、带动能力强”6大特色的中心镇，将中心镇培育成为现代新型小城市。建德梅城正是位列27个重点培育的中心镇之一，目标就是建成小城市。在中心镇培育成为小城市的过程中，自然也会带来当地财政税收和土地价值的持续提升。
建德梅城是杭州市“十二五规划”中重点培育的27个中心镇之一，全镇总人口5.5万人。国际上新城片区开发类型主要有六类：田园新城、产业新城、边缘新城、TOD（交通导向）新城、副中心新城、行政中心新城。建德市政府打造梅城新城的定位是打造成建德市的城市副中心新城。
然而，由于梅城镇的财政实力有限，政府负债率已经较高，单靠地方政府自身力量，难以获得大额的融资贷款用于城市建设，新城的开发进程受限于资金瓶颈而延缓，甚至是不得不放弃规划方案。由于新城开发投资规模大、开发周期长、投资与受益主体的不一致等缘故，也难以受到社会资本的青睐。
建德梅城原名严州府，历史悠久，文化底蕴深厚。历史上，梅城古城已有2000多年的历史，梅城一直都是浙西地区的政治、文化、商业、航运中心，新中国建国后撤销建德专署，梅城降为镇级，城镇发展停滞。梅城位于钱塘江中游三江交汇口，背靠乌龙山，面南背北，藏风得水。由于梅城所处的特殊地理位置，它不仅有着深厚的文化底蕴，而且城镇旧有的功能基础相对较好，尤其是“十二五”期间，随着杭黄高铁、临金高速、富春江黄金水道提升等一批重大交通基础设施的开工建设，梅城自身良好的地理空间条件，也非常有利于产业的提升和人口的集聚。
二、传统的新城片区开发模式
国家开始推行PPP模式之前，新城片区开发的一般模式通常是：先由政府统一制定规划，组建开发机构（管委会和平台公司）、提供启动资金和融资担保、征收税款并补偿开发机构开发投入。开发机构负责土地动迁、项目投融资、基础设施建设、招商引资、土地出让、收取补偿并偿还贷款。新城的开发投资主要依靠土地的出让收入和招商入住企业的征缴税款来回收。
新城开发的成功与否，主要取决于两大关键：一是新城的规划定位是否能够符合产业项目的功能需求，成功集聚产业人气，二是新城的开发进程中的各种投入要素资源，能否成功及时到位。而开发进程的投入要素资源中，关系到项目成功三大要素，分别是：前期的建设期资金到位情况，中期的产业资本招商和人口聚集情况，后期的土地出让和税收征缴情况。其中，对乡镇一级的地方政府而言，最困难的因素就是“能否成功筹措到前期建设资金”。
三、杭州城投投资建德梅城新城项目的模式简介
杭州城投是杭州市政府授权的城市建设投融资主体、城市建设主体和城市运营主体。公司成立于2003年6月，注册资本65亿元，截止到2015年底，集团总资产913亿元，净资产377亿元，主体信用评级“AAA”级企业（联合资信）。集团系统共有23家企业，包括城市建设、市政工程、公交、水务、燃气、环境、热电能源、房地产开发（含保障房、租赁房开发）、金融等九大行业，有各类从业人员3.5万人,业务范围基本涵盖城建领域全产业链。
1、杭州城投与建德梅城市政府的合作模式
2011年，建德市根据杭州市委、市政府加快城乡区域统筹发展的战略部署，为了突破建德梅城的资金瓶颈，建德市政府与杭州城投就土地开发、城市基础设施建设、资金融通、城市公用事业、保障性住房等多个方面达成合作。双方于2011年3月31日签订了《战略合作框架协议》，7月28日签订《梅城新城建设合作协议书》，启动梅城新城建设。2011年，9月28日，由建德市政府与杭州城投共同授权所属企业出资组建SPV项目公司——建德城发建设发展有限公司，负责项目的各项开发工作。
2、合作的大致流程
（1）先由建德市政府负责承担新城的征地拆迁、安置补偿、规划审批、落实用地指标等任务。
（2）再由杭州城投负责为项目开发提供开发融资，承担基础设施建设、公用设施投资运营和保障房的投资建设。
（3）最后由建德市政府通过新城建成后的指定地块土地出让收入和税收收入，作为回报资金来源，建德城投提供还款差额补足，杭州城投凭此收回投资。当土地实际拍卖价格未达到约定价格时，杭州城投旗下的房地产企业有购买土地的优先权。
3、合作内容
双方合作范围主要包括一期2020亩土地开发展开，一期启动区块建设项目包括：市民服务中心、学校、医院、体育中心、商业中心及商务办公区、车站、农贸市场、安置房、居住用房、广场、基础设施等，总投资7.9亿元（不含融资借款和房地产开发投资），规划面积约3.28平方公里。
具体合作方式，包括四部分内容：
第一部分杭州城投提供土地拆迁、补偿的融资服务。项目的拆迁工程由建德市政府授权建德市城兴城防工程建设有限公司负责合作区域范围内的土地拆迁工程，建德市城兴城防工程建设有限公司是建德本地的一家国有控股的施工单位，专业实施包括拆迁在内的城市基础设施建设施工工程。杭州城投通过SPV公司建德城发建设发展有限公司，向建德市城兴城防工程建设有限公司提供拆迁借款，由建德市城市建设发展投资有限公司（简称建德城投），为建德市城兴城防工程建设有限公司的还款提供不可撤销的无限连带担保。
第二部分是杭州城投以融资 代建的模式建设城市基础设施和城市配套设施，杭州城投通过集团旗下的杭州建工集团、杭州市市政工程集团有限公司两家公司，承接一期区块内市政基础设施、市民服务中心、滨江公园、文化广场、山体开挖和场地回填建设项目。杭州城投委派杭州城投建设有限公司作为代建主体，并向SPV公司提供融资借款，资金用于先期向施工单位垫付工程款项，建德市财政将代价费的还款列入财政远期付款计划，根据项目土地出让款中，按一定比例返还给SPV公司，并由SPV公司按约定还款。
第三部分是以BT的模式建设保障房，以BOT模式建设城市公用事业。由杭州城投旗下的杭州市居住区发展中心有限公司，以BT模式负责拆迁安置房的投资、建设和移交。杭州市居住区发展中心有限公司确保安置房的工程质量和工期进度。建德市财政将BT工程的远期付款计划，列入远期财政支付安排，并经建德市人大表决同意，提供具有法律效力人大决议，确保杭州城投BT项目资金回款的安全。
项目范围内所涉及的公用设施运营项目，以BOT模式由建德市政府授权给杭州城投旗下的公用事业企业长期经营，取得具有排他性的长期特许经营权。建德市政府以政府购买服务的方式，向公用事业企业支付服务费。双方共同确定公用事业收费的计价公式和与CPI挂钩的调价公式。项目的实际投资决策的生效，需经过实际承接的公用事业企业董事会决策同意。
第四部分是所整理出的土地，双方约定按不低于约定底价的价格，向社会公开招拍挂。若实际拍卖未达到约定底价金额，则杭州城投旗下置业板块各家公司有优先权，以约定价格拍得土地，并完成商品房开发。
四、梅城新城建设的事后反思
建德梅城项目合作现已建成，目前杭州城投也已全部收回投资资本金，实现了资本层面的项目退出，回报良好。从投资后的绩效评估来看，该项目的运作，以杭州城投作为投资主体运作该项目，主要有三大优势和两大缺点：
1、优势一：投融资能力强
杭州市城投集团定位于城市投融资主体，集团主体信用评级长期保持AAA级，融资条件优越。梅城项目实施前的2010年底，集团期末总资产701亿元，净资产314亿元，期末融资余额309亿元，包括银行贷款178亿元、发行短融券90亿元、信托16亿元、企业债22亿元、委贷3亿元，平均融资利率5.56%/年。
杭州城投很早就开始布局了集团的金融板块，以杭州城投资产管理集团为核心组建各个类金融平台，承担起集团对外投资、对外融资的双重功能，陆续设立了专业化的融资租赁公司、供应链金融公司、商业保理公司、房地产基金、基础设施基金、产业投资基金等公司，自身拥有“整合多类社会资本，用于对外项目提供资金输血”的能力。
这些金融板块企业，既能作为对外金融投资平台，在集团资金宽余的时候，将集团低成本的宽余资金对外提供融资借款，赚取资金利息差；又能在集团有资金需求的时候，承担起融资平台的功能，对外融资为项目提供输血。
2012年，杭州城投通过基础设施产业基金进行盘活，成功将集团所持有的建德梅城项目债权，向社会化发行私募基金，实现资本金的提前收回，同时也赚取了后续的利率差。
2、优势二：城建领域全产业链企业
杭州城投由原先杭州城建、杭州市政、杭州路桥、杭州公交、杭州燃气、杭州水务、大家房产、安居房产等公司合并而成，上述企业均是拥有几十年运营经验的成熟企业，公司内各种专业人才配备齐全，股权上又通过混合所有制改造，理顺了内部人的利益机制，市场化经营程度较高。
3、优势三：在杭州市范围内拓展业务，容易获得市政府的高层支持
政府是审批规划设计、征地拆迁、发放安置补偿、土地收储出让、提供政策优惠、争取用地指标等工作的职能机构，也是唯一的合法主体，同时也是整个新城开发建设的监管主体，税收征收的实施主体。新城开发能够顺畅实施，自然离不开当地上下级政府，及政府内部各部门、人员的通力支持。
杭州城投本身是隶属于杭州市政府的政府融资平台，高层领导都是公务员身份，在市辖区的政府部门间经常调动交流。这种双重身份对于杭州城投在杭州市范围内拓展项目，是有一定的便利优势。在协调与建德各地方方面面的政府关系上，拥有得天独厚的优势。
杭州城投将取得外部融资，资金用于杭州市辖区范围内的项目建设，国企与政府合作，既能在政治上能够保持正确，又为地方政府领导增添政绩，自然也能得到市政府领导的大加赞许。
4、劣势一：缺少上市资本运作平台
由于城市基础设施项目普遍具有大投入、长周期、低回报的特点，资金周转非常缓慢，类似项目的大量投资，必然带来企业的重资产化，由于缺少上市平台，企业持有的大量重资产难以通过资本化的方式快速盘活变现。
由于持有了大量的非经营性的重资产，至2015年年底，杭州城投的营业收入仅有155亿元，利润仅有10亿元。其中大部分的利润，还是集团旗下的房地产企业和城建企业贡献的，类似公交集团等城市运营机构，长期处于亏损状态。所有的公用事业企业，年收入合计仅有59亿元，亏损17亿元。城建板块收入22亿元，利润14亿元（土地开发补偿费按照土地出入金的45%补偿）。
无法打通资本市场，就难以实现企业资本金层面的连续快速周转，资金无法满足企业持续扩张的需求。杭州城投的该项目资金，主要依靠集团融资取得的闲置资金，通过成员企业委托贷款的方式提供，而该模式的弊端是只能满足小项目的资金需求，无法在资金运作层面实现模式的可复制。
5、劣势二：缺少实体产业支撑，难以集聚人气产业
2016年以来，自浙江开始，全国以特色小镇模式为样板，掀起新一轮的城镇化开发进程。相比2011年杭州城投参与建德梅城建设的传统城市开发模式相比，特色小镇尤其强调产业在新城开发过程中的作用。
事后总结，由于忽视了当地特色产业的培育，梅城新城建项目离当初设想的建德市城市副中心、小城市的定位仍有差距。
从建德市统计局的统计数字来看，建德梅城的当地人口、税收、房价并没有按照达到预期效果，由于梅城新城建设过程中，未能形成特色产业，形成产业人口的流入，当地的财政税收并未得到实质性的提高，房价也未大幅提升。
与此同时，由于当地的人气未形成，未能带动当地地价提升，杭州城投旗下的房产企业也未参与后续的土地拍地。
人口稀少，无法达到公用事业企业的新项目准入门槛，城投旗下的市政公用企业也放弃了项目的投资拓展机会，在实施过程中，放弃了特许经营权的取得。
当地的特色古城旅游资源也未得到有效开发，2016年，建德梅城又重新启动了古镇旅游开发的二次招商。
本人原稿于2011年发表于杭州市建委《杭州建设杂志》，本文改编自本人原文《城乡统筹背景下的实践探索：政企合作共建梅城新城》。近年来，国家推行特色小镇模式,并鼓励社会资本以PPP模式参与城市基础设施投融资开发。在此笔者浅析曾经的新城片区开发传统模式，该项目是笔者在杭州城投工作期间从事的第一个片区开发型投融资项目，在2018年回望总结该项目得失心得，供大家参考。
联系客服
