本文转载自：睿立方咨询
原标题：对区域综合开发投融资规划的思考
作者：朱多策，转载已获授权
随着新型城镇化的深入推进，城市开发中的开发时序、投融资模式和资金平衡等现实问题成为越来越多政府和企业关注的重点。本文从区域综合开发的视角，对投融资规划的现实意义和框架体系作了简要分析，以期通过投融资规划为城市开发建设中遇到的问题提供更多的解决方法和思路。
作者 | 朱多策 睿立方咨询投融资咨询事业部总监
单位 | 南京睿立方投资咨询有限公司
在不断深化改革开放和推进新型城镇化建设的过程中，各地纷纷涌现了大量的经济开发区、工业园区、产业园区、产业新城、特色小镇等新城新区，区域综合开发则是对这些新城新区进行整体规划、投融资、建设、运营、产业发展于一体的综合开发行为，既涉及大量的拆迁安置、土地一二级开发、基础设施建设、公共服务提供等建设任务，又承担了城市资源经营和管理、环境综合整治、企业扶持和产业发展等经济发展职能。
区域综合开发是一个从拿地立项到项目规划、从规划建设到运营服务、从功能定位到业态布局、从资源导入到产业发展的开放、复杂的系统工程，建设进程和发展阶段中的资源配置和资金平衡很大程度上决定了整个系统的功能实现和运作效率。在传统的园区/片区开发模式中，规划与建设之间缺乏以资金统筹为基础的系统的投融资整体规划，使得这一系统工程出现建设与规划脱节、资金链断裂、资源错配或配置低效、重视经济效益的局部最优而忽视其整体均衡等一系列问题。加之当前政策调控力度大、土地供应萎缩、银行贷款吃紧等复杂经济形势，如何有效解决规划、资金和建设三者统筹协调问题，构建可持续发展的区域综合开发模式，成为区域综合开发的当务之急。因此，在规划阶段加入专项的投融资规划具有一定的现实意义，既增强了整体规划的规范性、科学性和合理性，又保障了区域综合开发的资金统筹、规划落实和可持续发展的实现。
李伟、陈民等著的《投融资规划》一书中提出，投融资规划是以城市规划为基础，以科学落实城市发展战略为目标，以系统工程的统筹兼顾方法为手段，以城乡统筹发展为基本原则，以区域开发所涉及的土地储备和供应及各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、各类建设时序安排等为输出的区域开发建设管理技术。
根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划，其中专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化。投融资规划虽是一种非法定规划，但其理念和方法在解决区域综合开发中衔接规划落实和建设实施的建设时序和资金统筹等现实问题更具有实践价值。投融资规划是对区域综合开发中有关财政承受、土地开发、投资估算、投资主体、投融资模式、开发时序和业态布局等一系列投融资专题研究，为有效保障规划目标实现、区域空间布局合理和开发时序满足整体和项目资金动态平衡的专项规划。
1.有效衔接城市规划设计与建设项目实施
传统的区域开发表现为两阶段（即：规划设计-城市建设）开发模式，城市建设资金主要来源于财政资金和政策性银行贷款，缺乏资金统筹的中间环节，往往造成城市规划与建设脱节，而以系统工程方法设计的投融资规划可以使二者得到有效衔接。投融资规划明确了各开发阶段对于资金的实际需求，在区域空间建设的基础上，加入时间维度的价值分析，更能体现规划设计的阶段性目标和动态变化，从而实现整个系统的资金动态平衡。
2.以资金统筹为基础实现功能和价值提升
在以往的区域开发中，一种情况下，政府处于完全主导地位，其更多地关注建设任务的完成而无计划的快速低价出让土地，而很少考虑开发时序差异带来的资源配置问题以及各利益主体的相互融合和相互博弈，既导致建设的盲目性和低效性，又带来因利益冲突和价值提升缓慢而导致的项目失败；另一种情况下，政府出于资金压力而放手将区域开发的任务完全交给开发商来主导，开发商出于逐利性会优先选择价值提升更快的经营性项目建设，导致具有社会效益而无现金流的公益性项目建设滞后，从而影响了区域内各主体功能的实现。投融资规划可以通过项目分类，确定投资主体，以及区域空间联动开发和时序滚动开发的有机结合，更好地实现主体功能定位、资本价值提升和产业发展。
3.多元化投融资模式保障资金来源可靠性
区域综合开发应是“以政府为主导，以企业投资为主体，以功能实现和产业发展为目标”的市场经济行为，多元化的投融资模式可以更好的发挥资源优势，实现区域开发的可持续发展。由于区域开发每个阶段和环节面临的内外部环境和条件不同，投融资方式和资金来源的选择必然也不相同。投融资规划可以通过对区域开发的内外部经济和政策环境以及资源配置进行合理分析，在法律政策范围内，综合运用多元化的投融资模式，保障资金来源的可靠性，有效防范地方政府债务风险和项目融资风险。
投融资规划作为一个系统，其设计思路即是如何实现系统内投入与产出的动态平衡。在一系列城市规划的指导下，通过对区域系统内的约束条件和发展逻辑进行分析，在财政收支平衡、土地利用规划和总体投资规模等约束控制下，确定业态布局、项目分类、投资主体以及投融资模式的发展逻辑。根据建设任务、功能定位、区域布局、产业发展等一系列规划目标，合理确定项目投融资模式和开发时序，通过财务评价模型进行模拟测算，反复验证区域开发方案的财务可行性，保证系统整体和子系统的现金流平衡，最终确定开发时序和投融资方案，并形成投融资规划。
制图/朱多策
图1 区域综合开发投融资规划技术路线示意图
区域综合开发投融资规划编制的目的是为政府区域开发建设资金统筹的决策提供参考，以城市总体规划和各专项规划为依据，通过确定资金统筹的范围和方式，根据项目建设需求，进行投融资方式的选择和建设时序的安排，并为政府综合利用财政、金融和社会资金力量，系统解决区域开发建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式提供决策分析。
投融资规划的核心内容主要包括前置规划和约束条件的分析梳理、建设规模和投资策略、融资模式选择、开发时序安排以及财务模型分析等。具体内容如下：
1.前置规划和约束条件的分析梳理
以城市总体规划、详细规划、各专项规划为依据，根据城市人口、经济、产业、土地等资源发展情况和区域开发的功能条件，重新分析梳理规划设计，明确各条件之间的主要矛盾。
2.建设规模和投资策略
在重新分析内外部环境的基础上，明确整个系统和各子系统的建设规模和投资估算，对各子项目按照有无收入来源（包括经营性、准经营性和非经营性）、功能属性（包括基础设施类、住宅类、商业类、综合服务类、产业发展类等）和物业持有模式（自营、出租、出售等）等进行分类，确定投资主体（政府或社会资本）和投资结构（资本金比例），测算系统整体和子项目的资金缺口。
3.融资模式选择
综合分析政策影响、财政承受、市场风险等还款约束条件，根据项目分类，选择融资和运营模式，区域综合开发过程中的可用的融资方式主要包括金融机构贷款、政府专项债、企业债券、私募基金、融资租赁、PPP融资和资产证券化等。融资模式的选择具有一定的灵活性，同时也是在财务模型测算和项目开发过程中不断验证和调整的。
4.开发时序安排
根据开发时序关键影响因素分析，制定总体开发计划和分年度开发计划。关键影响因数包括土地规划、项目属性、项目投资强度、项目回报周期、区位功能、价值提升能力、外部效应等。
5.财务模型分析
对不同的投融资模式和开发时序方案构建财务模型，进行现金流模拟测算，对系统运作的现金流量、投资收益、偿债能力和抗风险能力等进行分析，通过测算不断对开发时序和融资策略等模型进行修正，通过模型检验和方案比选最终确定开发时序和投融资模式。
投融资规划作为以城市规划为根据，以资金筹措为基础，以系统工程方法为手段的建设项目投融资专项管理技术，在城市建设中具有极强的理论价值和实践意义。本文仅从区域综合开发领域对投融资规划做了初步探讨，而投融资规划可以应用于旧城改造、新城开发、建制镇开发、产业/工业园区开发、特色小镇、大型综合体开发、城投公司投融资战略规划等众多领域和项目。在实际应用时，需根据项目具体特点，并综合考虑区域城市规划、土地利用规划、地方政府财政承受能力、产业和资源优势、市场需求等多方面因素，从而制定出更为科学、合理、可行的投融资规划。
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