转自：债市研究
近年，我们密切跟踪地方政府融资平台公司（以下间称“融资平台公司”）转型与债务变化情况，以发行“城投债”的融资平台公司为样本进行了深入跟踪调查。调查发现，受经济增长路径依赖和借新还旧的影响，2015年以来融资平台公司债务规模仍然呈现出快速扩张的趋头，融资资金基本用于地方政府公益性项目或存量政府性债务借新还旧，偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出；同时，融资平台公司转型缓慢，市场定位不清晰，主营业务尚未形成，长期盈利和短期偿债能力都不足，潜在风险不容小视，进一步加强监管势在必行。我们建议：
一、完善融资平台公司债务监管制度体系
（一）制定出台融资平台公司管理和监督办法。整合历年融资平台公司监管成果，尽快出台融资平台公司管理和监督办法，完善监管机制，划定转型“底线”，制定转型时间表，督促地方政府采取有效措施推进融资平台公司转型。对融资平台可实行名录制管理，以历次债务清理掌握的融资平台公司名录为基础，建立融资平台公司数据库，按照纯公益性、准公益性、非公益性进行分类，实行分类管理，融资平台公司可以声明退出融资平台名录；名录内融资平台公司其融资计划、投资项目、财务报表等应定期报同级财政和上级财政备案。
（二）加快推进融资平台公司分类转型。对名录中的融资平台公司限期分类转型。对只承担公益性项目融资任务的空壳类融资平台公司予以关闭；对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，剥离融资功能，进行市场化改造；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，充实公司资本金，完善治理结构，实现市场化运作。要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构
（三）构建跨部门的融资平台公司债务监管机制。财政部门牵头，协调发改、人行、银监、证监、保监等部门，出台融资平台公司地方政府债务联合监管制度，明确部门责任，建立涉融资平台公司债务数据实时交换机制。
二、硬化地方政府债务管理预算约束
（一）严格将债务本息偿还等纳入当期预算。各级财政必须按《预算法》规定，将当年所有债务还本付息支出，以及按照政府购买服务协议和PPP项目协议约定的当年补贴支出，应全部列入当期预算，通过预算平衡压力来制约地方政府违规违法举债行为。
（二）从严审批政府购买服务和PPP项目。完善和细化政府购买服务目录和PPP项目库，只有在目录范围内或纳入PPP项目库的项目，才能采用政府购买服务或PPP方式进行建设，并严格按政策要求进行审批和信息公开；同时，严管地方政府擅自将政府购买服务目录扩展至工程建设领域，或在没有预算安排的情况开展政府购买服务，堵住地方政府通过政府购买服务和PPP的进行变相举债的通道。
（三）强化政府支出管理。严格按预算使用资金，没有预算不得支出财政资金；减少或不予预算追加，不允许向融资平台公司临时追加预算；禁止地方财政在没有协议、没有预算的情况下，随意向平台公司拨付资金。
三、规范融资平台公司资产注入行为
（一）不得将政府办公楼等资产作为资本注入。不得将地方政府的行政办公楼、政务中心、城市公园、市政道路等作为资产注入融资平台公司；不得用地方政府的行政办公楼、政务中心等法律禁止变现的资产抵押融资。
（二）土地注入应当按照严格的法定程序。地方政府将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司；不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给平台公司；不得将储备土地的预期收益作为融资平台公司的偿债来源。
（三）规范融资平台公司资产等账务核算。调查发现，融资平台公司普遍存在通过会计信息造假以满足“城投债”、银行贷款等对资产规模、盈利水平要求的情况。建议加强对融资平台公司会计信息质量监管。资产核算中，融资平台公司承建的政府公益性项目达到移交条件的应及时进行资产移交、剥离，与地方财政的资金往来禁止同时在账面挂应收和应付；利润核算中，严禁只核算收入、不按规定确认成本的虚增利润行为，并加强对融资平台公司企业所得税与流转税的清缴，增加违规融资的税收成本。
四、完善地方政府投融资管理体制
（一）适度扩大地方政府新增债券发行规模。“开好前门”，增加地方政府新增债券发行额度，尽量满足地方政府“稳增长”和赶超发展的资金需求，弱化对融资平台公司的依赖；同时，新增地方政府债券分配应适度向市、县级政府倾斜。
（二）规范融资平台公司参与公益性项目投资建设的程序。融资平台公司参与公益性项目投资建设必须通过公开招投标，采用市场化程序进入；禁止地方政府通过文件、会议纪要和领导批示指定由融资平台公司投资建设的行为；并禁止地方政府在公开招投标中设置排他性条件，阻止市场化公司进入。
（三）推动编制中长期地方政府投资发展规划，并与中长期财政规划和区域发展规划相衔接；完善地方政府投资决策咨询制度，加强对投资项目事前的效益评估，贯彻项目融资理念，通过项目投资风险的内生化,从源头化解和防范债务风险。
五、深入落实常态化监督机制
（一）完善融资平台公司债务统计监测体系。将融资平台公司债务和相关财务数据纳入统计监测范围，按季统计融资平台公司债务数据变化情况，对增长过快的地区进行预警和窗口指导。同时，密切监控部分融资平台公司短期偿债能力不足现象，地方政府应提前制定应急预案，避免引发区域性系统性风险。
（二）定期组织检查、核查、调研。多渠道，及时掌握地方政府融资平台公司新增融资数据，建立违法违规融资担保监管数据库，并密切关注融资平台公司融资创新，收集了解融资平台公司通过股权注入、私募基金等融资信息，打牢违法违规融资行为监管基础。在此基础上，专员办应每年组织2-3次专项检查、核查、调研、每季度重点跟踪分析1个点，对融资平台公司违法违规融资开展全方位监管。
（三）依法问责到人。“动员千遍，不如问责一次”。对地方政府违法违规举债、担保应“发现一起、查处一起”，严格依法问责到人，并将违规情况与年度新增债券额度分配挂钩，以增加违规成本。同时，加强对违规的金融机构的问责，强化市场约束。（业务一处）
来源：财政部湖南专员办
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