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解析：地方政府和融资平台融资、参与基金及PPP的合法边界|PE实务
作者|刘乃进 国浩律师事务所
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2017年4月26日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，禁止地方产业基金、PPP项目中各类变相举债行为。
2017年5月7日，财政部官网转载预算司5月4日《财政部有关负责人就印发关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知>答记者问》，明确举债融资政策边界，严堵违法违规融资担保后门。
答记者问对地方政府与融资平台的边界问题进行了梳理，还对其他被核心关切的问题进行了解答。本文做一梳理，并对相关问题简要分析。
一、地方政府与融资平台的边界、监管核心要点
（一）地方政府融资平台的界定，以及规范的一般原则
按2016年6月10日《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》：
1.地方政府融资平台公司是指，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
2.对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。
3.坚决制止地方政府违规担保承诺行为
地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
从以上规定可以看出，对地方政府融资平台的规范，重点有两点要求：1.政府注资行为应规范，注资资产应合法；2.是融资平台对外融资时，地方政府及其部门不得提供担保，以确保融资平台的融资不增加地方政府债务。
（二）财政部对地方政府与融资平台的梳理
1.规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规。
2.厘清地方政府与融资平台公司的边界。融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。
3.规范金融机构提供融资行为。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。
4.依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。
根据以上梳理，可以看出，财政部强调的内容有：1.对融资平台，强调财政注资行为规范，注入资产合法；2.对融资平台融资，强调应市场化进行，禁止地方政府及其所属部门提供担保；3.对金融机构，不得要求或接受地方政府提供担保。
二、地方政府和融资平台的合法融资方式
（一）地方政府的合法融资方式
2015年1月1日，《中华人民共和国预算法（2014修正）》生效。该法第三十五条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”
2016年11月9日，财政《地方政府一般债务预算管理办法》发布，该办法第四条规定：“除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。”
此外，财政部还印发《2015年地方政府一般债券预算管理办法》（财预〔2015〕47号）和《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕83号），指导地方做好2015年地方政府债务预算管理工作。
按以上规定，地方政府合法的融资方式是发行地方政府债券；以地方政府为融资平台提供担保方式举债，被明令禁止。
（二）融资平台的合法融资方式
融资平台是地方政府及其部门和机构出资设立的拥有独立法人资格的经济实体。按前文阐述，对融资平台的监管侧重政府出资行为及资产合法。
融资平台设立后，是独立法人主体。按目前的监管政策，允许融资平台市场化融资。但有两点被严格控制：1.政府违规注资（这可能致使融资平台的资产规模增大，进而扩大融资规模）；2.禁止政府提供担保。
简言之，融资平台可以市场化对外融资，但融资平台的融资行为应与地方政府独立、隔离，未增加或未变相实质性增加地方政府的债务及或有债务。
三、地方政府与政府出资产业基金、PPP
国家鼓励以规范方式设立各类投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP），但严禁以违法违规方式变相举债。
2015年11月12日，财政部关于印发《政府投资基金暂行管理办法》的通知；2015年12月25日，财政部下发《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》；2017年4月1日，国家发展改革委《关于印发政府出资产业投资基金管理暂行办法>的通知》生效。以上文件，在特定领域内，鼓励政府出资设立产业投资基金；但同时对设立行为及产业基金提出了规范要求。按规定：
（一）政府出资产业投资基金的界定，以及主要投方式
《政府投资基金暂行管理办法》第二条规定：“本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。”第三条规定：“本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。”
简言之：1.政府出资产业投资基金，应有列入预算的政府资金投资，否则不属于政府出资产业投资基金。2.此类基金的主要投资方式为股权投资。
（二）政府出资产业基金投资的负面清单
政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；5.进行承担无限连带责任的对外投资；6.发行信托或集合理财产品募集资金；7.其他国家法律法规禁止从事的业务。
（三）政府不得为社会资金方提供保本保收益安排
《政府投资基金暂行管理办法》第十三条规定：“为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。”
基于以上规定，财政部在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）》中明确要求：除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
财政部的要求并未改变此前监管要求，而只是着重强调。
四、地方国企的融资行为
地方大型国有企业，从事市场化融资、担保行为，如果不属于地方融资平台，且不存在地方政府或其下属机构提供担保情形，则不属于本文讨论的监管范围。其融资、担保行为，依法开展即可。
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