文/高家所叶苗
近年来,我国大力推行“放管服”改革,各部门在简政放权和优化服务等方面做了许多有益探索，而市场监管部门则是其中最具代表的行政单位。不管是在简并资质资格许可事项、深化商事制度改革，还是完善市场主体退出机制、推进信用体系建设，市场监管部门都走在改革的最前沿。但随着改革不断推进,执法体制、执法权限、执法机构、执法队伍不匹配等问题随之而来。基层人员面临执法力量不足、执法水平不齐、执法保障不够等诸多问题,亟待研究和解决。在研读和梳理基层市场监管行政执法的相关文献的基础上，笔者着重阐述当前基层执法权威面临的挑战和应对策略。
一、执法权威的内涵
权威是对权力的一种自愿的服从和支持，而执法权威多指国家行政机关执行法律过程中所体现的一种形态，在公安警察队伍中体现较多。2018年12月19日，公安部出台《公安机关维护民警执法权威工作规定》，首次将执法权威纳入部门规章当中。而作为六大执法领域中最规范的行政执法单位，市场监管部门的执法权威却较少提及，仅在《食品药品监管总局公安部印发关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定的通知（食药监法〔2018〕12号）》中指出，要加大执法力度以强化食品药品监管执法权威。
市场监管执法权威并不是特殊的权威类型，和公安部门一样，是执法人员在执法全过程中得到社会公众广泛尊重和执法结果有效执行的一种权威状态。大部制改革之后，市场监管部门被赋予更多的监管职责，直面群众，贴近民生。从某种意义上说，市场监管行政执法更具代表性。关注执法权威就是关注政府在群众中的形象；构建执法权威，就是构建稳定的社会主义市场经济秩序，对法治国家目标的实现、伟大民族的复兴有着至关重要的作用。
二、执法权威面临的现状
（一）群众眼中的“不作为”。当前基层人员在群众眼中传统的“喝茶看报”不作为形象已有较大改观，但社会转型带来利益结构的重新调整，使得利益主体多元化、竞争加剧化，导致违法行为形式多样、数量增多。近两年发生的固体饮料充当奶粉事件、假疫苗事件、培训机构虚假广告事件、电商平台大数据杀熟事件等社会民生问题使得直面群众的基层干部被迫带上新时期的“不作为”大高帽。基层干部在日常检查中，频频收到群众的责难。最常见的回复就是：你们总盯着我们这些老百姓鸡毛蒜皮的小事干嘛，怎么不去管刚发生的某某事件！基层人员在群众的眼中，权威渐失。
（二）企业眼中的“乱作为”。长期以来，GDP主导了政府的施政思路，在主抓经济建设的路上，客观上常常出现合情合理但不合法的情形。一些企业主自认为地方招商引资开了绿灯，在面临监管的时候就应该继续享受绿灯，从而对执法人员轻则“视而不见”，重则向有关领导“告状”执法人员“乱作为”。曾有系统内的干部吐槽，某县三甲医院被大数据监测到未按规定发布医疗行为广告，当执法人员联系医院相关负责人了解情况时，直接被要求让该局局长来处理。基层人员在企业眼中，权威尽失。
三、执法权威下降的原因
（一）事务主义多，人本主义少。当前基层干部陷入了事务主义的泥潭。尤其是在“四个平台”、“条抓块统”等改革下，乡镇基层站所的人员很多被纳入镇街日常管理，从事统一执法工作。此类工作多为一些创建类，劝导类工作，专业性要求低但花费时间长，使原本就已严重短缺的基层执法力量进一步削弱。同时，为完成各类考核指标、业务科室只能向基层要数据，为上交各类报表，导致基层反复检查相同的经营主体，让经营户不理解，不配合。
（二）替群众办事多，为群众办事少。服务群众并不是包办代办，而是要有原则、有节制，合法合规的服务。很多基层干部为了多一事不如少一事，出现了“老好人主义”，常常代替群众做事。比如代替经营户年报，代替企业整理台账。一味满足，不仅增加基层负担，而且助长了少数监管对象“巨婴”心态，下达整改的通知石沉大海。在群众心中，改不如拖，反正基层干部比他们更着急，会替他们解决。
（三）综合性监管多，专业性监管少。市场监管作为综合性执法队伍，法律涉及130余部，行政法规210余部，部门规章310余部。如此庞大的专业知识体系，让一个基层所干部去熟知和运用，没有10多年时间，绝无可能掌握。而法律法规是执法人员手里的武器，一个不知道如何使用武器的干部，又如何同违法分子做斗争。以最简单的许可核查为例，笔者发现，现在基层干部仅掌握小餐饮、小食杂的核查标准，但对于小作坊，中、大型餐饮等核查要求则学习不深，此外更别提食品、药品等生产企业。如此情况下，让基层干部如何发现企业运行中的疏漏，面对企业负责人的狡辩，不能有理有据的反驳，实属无奈。
（四）队伍配比差，执法力量弱。机构改革后，市场监管所监管力量并未按照职能划转、人随事走的要求得到有效补充，导致监管力量和监管职能严重不匹配。近两年，虽通过公务员招录，地方转业军人安排工作，聘用临时人员等方式补充部分的基层力量。但一方面，转业军人及临聘人员编制均属于协管人员，无法真正参与执法工作，只能协助参与一些窗口服务类工作。另一方面，新进公务员从入职到上手，又需要一个漫长的理论培训和实践操作过程，等到两三年后学到一点皮毛，年轻干部又因为“追求进步”，跳出基层这个熔炉，走向机关或者“更好”的单位。真正用的上的干部，还是所长、副所长等已在系统内从业多年的老黄牛。
（五）舆论攻势猛，问责压力重。在自媒体时代的背景下，基层执法人员作为国家公权力使用的主体，其行为更容易受到社会的关注。一些被境外敌对势力渗透的不法分子，利用拍摄视频做文章，用截取和拼凑视频的手段混淆视听，抹黑行政执法人员形象，让普通群众难辨真假，借此引发舆论攻击，削弱了执法的公信力。另外，大部制改革后，“市场监管”概念和内涵丰富，很容易被属地政府或纪检部门理解为“凡是和市场沾边的事务均与市场监管部门相关”。而市场中一旦出现问题，基层无疑是理想的“替罪羊”，极易被问责。笔者了解到，某县副食品店因店内线路老化引发火灾，造成人员伤亡，最终属地市场监管所所长也一同被纪委问责处理。因此，基层干部在履职的时候，更多的时候是考虑如何规避责任，而不是积极作为，彰显执法权威。
四、执法权威重塑的策略
（一）执法权威意识的双向建立。市场监管系统自上而下都需重视基层执法权威的重要性。基层执法的全过程，都应该做到规范文明，坚守法律底线。省局在2019年发布的《关于印发《浙江省市场监督管理系统执法规范用语（试行）》的通知》对于执法全过程的用语作了较好的指导，基层干部应多加学习。同时，在面对暴力抗法的特殊情况，要充分依靠公安部门的强制手段，凡是符合行政拘留的条件，绝不姑息。另外，日常巡查中多向群众普及相关法律法规，使其能正确行使监督权力，在基层人员执法权威上达成共识，以促进执法结果有效执行。
（二）强化基层执法素质和力量。对于三定方案成熟落地的情况下，争取新的编制已较难实现，但可通过招录临聘人员对队伍进行补充。对于临聘人员的管理参照学习公安辅警，配发制服和执法装备，适当的执法授权，一定程度上解决基层执法人员不足的问题。另外严格实行基层所干部专项编制管理，机关不挤占基层专项编制名额，如果缺编，及时补充，确保基层所队伍相对稳定。在防止随意抽调导致基层所干部外流外，还要根据监管任务和形势，适当分流机关干部下沉基层所工作。另外，要加强全员培训，让每一个基层干部成为“全科医生”不切实际，所以要针对性地培养基层所干部，有侧重地学习专业知识。通过挂职锻炼、短期脱产特训，异地交流检查等专业分类培训，使基层所人人都有一技之长。
（三）构建新的基层监管模式。基层人员要正确把握服务群众的真正含义，不能片面理解服务型政府理念，过于强调服务，而忽视了组织、执法和教育。因此，基层首先要厘清监管主体和监管对象的义务，对于监管对象的义务，不能因为考核目标，而去代替完成。整改效果不佳、整改时限超期或者拒不整改的经营主体，坚决按照法律法规规定来进行处置。另外，基层所要进行统筹，可安排临聘人员或者转业士官等无执法资格的人员从事乡镇创建类，劝导类工作，让执法干部从琐碎的事务中剥离出来，专心从事系统内专业工作。同时，紧跟数字化监管趋势，通过数字化手段提高对辖区监管治理的成效，如通过省局新推出的“市场监管数字化应用系统”厘清辖区底数，开展日常检查；通过“简案快办”对简单违法行为快速有效的处置；通过“市监宝”对执法过程进行有效取证，保护干部正当利益不受侵犯等。
（四）加强公共舆论的引导。维护基层干部的执法权威是机关对外宣传的重点工作。绝大多数基层干部都是尽职尽责地奋斗在一线，那些没有原则的质疑公权力和公职人员的行为，实质上是一种无政府主义的表现。宣传部门要尽可能多的在官媒正面报道基层人员的正当执法，及时澄清不实报道。同时，网络舆情监管部门也应及时介入，对恶意造谣中伤基层执法人员的违法行为要从快从严处理。另外，还应督促新闻媒体坚守真实、全面、客观、公正的报道精神，不唯流量论成败，不做“标题党”，正确引导群众参与、配合市场监管基层执法工作。
（五）保障基层执法权威的法律体系。2021年5月26日，总局颁布了《市场监督管理行政执法责任制规定》，其中第十一条罗列了十三种不应追究相关工作人员的行政执法责任，在一定程度上，给基层人员积极执法提供保障，但就基层而言，更多的干部是被兜底问责。所以区县局主要领导应和纪检监察部门积极沟通，在已有的免责规定下，细化基层所干部责任豁免制度。比如：针对2021年新修订的《安全生产法》，准确定性安全监管责任，允许多劳少责和遇不可抗力免责等。在执法权威的维护上，法律法规尚属空白。对此，总局应尽早出台类似于《公安机关维护民警执法权威工作规定》的部门规章，在法规层面诠释市场监管部门的执法权威，保护基层干部不受侵害。
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