编制自然资源资产负债表是党中央、国务院部署的重大政治任务。通过编制自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。自从被国务院确定为编制自然资源资产负债表试点地区以来，内蒙古自治区呼伦贝尔市对编制自然资源资产负债表工作展开了积极探索与研究。笔者结合工作实际，就编制工作中存在的问题进行梳理，并提出相关建议与对策供统计同仁探讨。
问题和难点
数据确认反馈时间相对滞后，与填报要求的时间不统一。国家统计局印发的《自然资源资产负债表试编制度（编制指南）》规定：如有上级主管部门审定的数据，应当优先采用。但从试点工作推进情况看，《土地资源存量及变动表》的基础数据反馈相对滞后，《耕地质量等级及变动表》基础数据调查评定相对滞后。例如：呼伦贝尔市2015年的土地资源存量数据要等到2016年9月份才能经过国土资源部的认定，因此，《土地资源存量及变动表》的最后编制日期滞后于国家统计局规定的报表日期。《耕地质量等级及变动表》也存在类似的问题。
试点报表设计与自然资源管理部门的业务工作不衔接。例如：林业部门“一类清查”每五年一个周期，“二类调查”每十年开展一次，湿地资源调查从1995年以来，只开展过两轮调查；农牧业部门开展的全国耕地质量评价工作从2002年启动以来，只获得一组数据，相关指标要达到逐年填报，还存在很大的困难。农牧业部门获得的最近一次国家公布的草原调查官方数据还要追溯到20世纪80年代。
需要推算的指标过多，推算方法不统一，质量难以保证。例如：水利部门填报的《水资源存量及变动表》，由于监测手段和技术力量不足，每年需要推算的指标达到39个，并且水资源量计算较复杂，需从事水文专业的工作人员进行计算填报，基层专业技术人员缺乏，无法做到精确计算。国土部门由于2011年度和2012年度《耕地质量等级及变动表》数据存在缺口，因此根据2010年、2013年、2014年数据库推算得出的数据，方法不一定科学。林业部门填报的《林木资源存量及变动表》中的自然生长、自然损失量也需要推算得出。由于各项指标没有统一的推算方法和标准，数据质量难以保证。
湿地指标如果满足逐年填报的要求，应开展补充性调查，但工作量巨大。《编制指南》规定湿地数据由林业部门填报。国家林业局从2009年开始组织第二次全国湿地资源调查，到2013年结束，调查历时5年。从呼伦贝尔市目前的填报情况看，湿地受降雨量、气温、水流影响较大，面积变化也较大，现有技术条件无法做到全范围的年度监测更新，而开展补充调查需要耗费大量的时间，投入较多的人、财、物力，不切合地方实际情况。所以呼伦贝尔市林业部门填报的湿地数据直接采用第二次湿地普查数据，5年只有一笔存量数据，并且没有变动数据。
《耕地质量等级及变动表》数据缺口较多。该表的耕地属性数据来源于大田调查与样品采集。呼伦贝尔市耕地面积广阔，达2680万亩。市农牧业局开展全市耕地地力评价汇总工作历时9年，共采集土壤农化样品7.8万个，才获得一组数据。由于土壤养分的变化是个缓慢的过程，且影响耕地质量的因素众多，受到人力、物力、财力的影响，每年度进行一次耕地地力评价不符合生产实际。
个别试点报表不适合县级地方部门填报。突出表现在水利部门填报的《水资源存量及变动表》上。一是县级水文机构不健全，无法取得相关的水文资料；二是大型水库、重点河流、湖泊的监测管理权限在省级，县级水利部门不掌握相关资料；三是县级水利部门技术力量薄弱，不具备精确计算水资源数据的能力，推算方法也没有统一的标准，存在较大误差；四是国家要求填报的水资源公报的其他表格均不在县级填报范围，并且水资源量目前没有进一步分割到县级的相关数据。
自然资源管理部门的管理方法和监测手段相对滞后。例如：农牧业部门开展的草原监测，呼伦贝尔市只在4个牧业旗和额尔古纳市有固定的监测点，其他旗市区没有监测点。如果不采用遥感的方式获得数据，仅靠地面采集数据，缺乏可行性。水利部门人员配备少、专业技术力量薄弱、经费紧张，停留在表面的管理方式方法，往往不能做到“全面管、具体管”。对于各类废污水排放、工业地下水取水、牧民牲畜散点状取水、疏干水外排等管理工作仍开展得不到位。
自然资源的顶层设计有待于进一步加强。例如：林业部门和农牧业部门在开展自然资源管理工作中，往往以“林权证”“草原证”确定各部门的管理范围，林草矛盾问题比较突出。呼伦贝尔辖区内有近3000万亩林间草原，林间草原从属性上看是草原，但又属于林业施业区，有些地区权属不清、一地两证现象存在。这样就造成了林地、草地面积的重复统计。水利部门和环保部门在河流、湖泊等地存在各自系统内的国控、省控监测断面，由于监测断面不统一，导致《水资源存量及变动表》和《水环境质量及变动表》无法形成合力，很难发挥应有作用。
涉密问题。水利部门的一部分基础资料属于涉密资料，保密要求较高。例如：额尔古纳河流域多数河流属于界河，界河等涉密河流数据只能携带，不能网上传输。
对策和建议
将个别报表改为“隔年填报”的方式开展。针对各别部门数据确认反馈时间相对滞后，与填报要求时间不统一的问题，建议国家统计局与相关部门进一步协商，将报表改为“隔年填报”的方式开展。即：2017年填报2015年相关指标，此方法虽然不能满足统计报表及时性的需要，但数据相对准确，作为开展领导干部离任审计的基础数据，会更加客观。
国家统筹协调各自然资源管理部门开展大型普查或周期性调查的时间。针对试点报表设计与自然资源管理部门的业务工作不衔接的问题，建议国家统筹协调各自然资源管理部门开展大型普查或周期性调查的时间，在时间上尽量满足自然资源报表填报的需要；在内容上，增加一些自然资源报表中列出的重要指标。
针对需要推算的指标过多，推算方法不统一，质量难以保证的问题，建议国家各自然资源管理部门下发统一规范的推算方法制度，对每项需要推算的指标，详细说明推算采用哪些基础数据，具体的计算方法、推算过程及相关标准，以便于更好地指导地方基层部门推算数据。
取消试点报表中的湿地指标，或改进填报方式。如果确实需要保留湿地指标，建议将林业部门的湿地普查数据作为一项补充资料在《林木资源存量及变动表》中列出。
《耕地质量等级及变动表》要做到逐年填报，调查、化验、分析的工作量非常大。建议取消该报表，或改为抽样调查方式开展。
国家统一作出明确规定，由省级水利部门负责将水资源资料分割到市、县两级。从自然资源形态来看，水资源是一种动态的自然资源；从管理权限上看，大型河流、湖泊的管理权限在省级水利部门，这样就造成市、县两级水利部门掌握的水资源资料不全面、不完整。建议国家统计局协调水利部作出明确规定，由各省（区、市）水利厅和水文总局将相关资料科学分割到市、县两级，并进一步明确相关数据的推算方法，基层才能更好地填报相关报表。
进一步加强顶层设计和整体谋划。目前，自然资源管理分散，职能交叉重叠，林草矛盾、林地矛盾等问题较为突出。建议国家继续深化顶层设计，加强自然资源资产立法，通过确权登记，形成与自然资源有关的有偿使用机制和运营管理机制。及时出台有力措施，理顺行政监管与产权管理关系，解决基层各资源管理部门的矛盾，形成权责明确、归属清晰、监管有效的生态管理体系。
国家统计局会同相关部委制定自然资源资产负债表上报、审核、传输、使用方面的保密制度。统计部门严格按照《统计法》的规定，对统计数据的保密负责，传输一律采用统计内网传输，保证数据不泄密。建议其他部门使用自然资源数据由国家统计局会同有关部门共同制定相关制度，并认真贯彻执行。
加快卫星遥感等现代信息技术的运用。建议采取全国统一的遥感监测技术手段，对各类自然资源实时动态监测，形成遥感监测、地面调查、基层上报、逐级审核的编制体系，减少基层工作量，避免人力物力财力浪费。建立全国联网的直报信息平台，避免逐级汇总上报引起的数据误差，提高报表数据质量和公信力。
（作者单位：内蒙古呼伦贝尔市统计局）
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