〔作者简介〕王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。
〔文章来源〕《检察日报》2014年9月9日，第3版。文章略有改动，全文详见文末“阅读原文”。
《行政复议法》的修改属于十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目，按照全国人大常委会2014年立法工作计划原定6月份初次审议，却因故推迟。2014年6月，日本在半个世纪后首次实质性地修改了其行政复议法，值得关注。
一、日本行政复议法的修改背景
日本的行政复议制度建立于1890年的《诉愿法》，1962年变更为《行政不服审查法》。此后的五十多年里，行政复议制度的实施环境发生了重大变化。随着行政规制的缓和改革、行政任务的多样化复杂化，事前控制和事后救济的重要性日益凸显。随着地方自治制度的推进，中央与地方关系发生重要变化，这对于行政复议机关、复议程序均有重要影响。国民的权利意识也逐渐高涨，对行政的不信任、不满也有更多的机会表达。而同样制定于1962年的《行政案件诉讼法》在2004年作出重大修改，行政复议法也必须适应行政救济实效化的要求进行修改。
据日本总务省的数据显示，2011年日本约有4.8万件行政复议案件，平均审理期间为13.9个月。其中国家层面约有3万件，约9成在1年之内处理完毕，申请人胜诉率为10.6%；地方公共团体约有1.8万件，约4成在1年之内处理完毕，申请人胜诉率为2.8%。相对于约2000件的行政诉讼案件相比，免费的行政复议制度还是受到了很大青睐。但国民对行政复议的公正性、简易迅速性、救济的实效性呼声也逐渐高涨。
2014年3月，行政复议关联三法法案第二次被提交国会审议。行政复议法的提案理由在于：“对于行政机关的处理或不作为的复议制度，为了通过更为简易迅速而公正的程序救济国民的权利利益，有必要实行复议种类的一元化、引入由审理员审理的程序、向行政不服审查会的咨询程序等。”6月6日，行政复议关联三法成立并公布。
二、提升行政复议公正性的修改
为了避免官官相卫之嫌，这次修法引入了审理员制度。原先的法律并没有规定复议的审理人员，原行为的行政相关人员也可能参与审理。新法规定，由复议机关从所属的职员中指定未参与原行为的职员担任审理员。由其他内部人员担任审理员，既可在一定程度上保证审理的公正性和专业性，也没有增加人员等方面的负担。
复议机关在收到审理员的意见书后，必须咨询行政不服审查会。但在复议申请人不希望咨询、或者在作出原行政决定或复议裁决之际经过合议制机关讨论、或者考虑对国民权益和行政运营的影响程度、案件性质等不必咨询时，可以不作咨询。复议决定仍是复议机关的决定。行政不服审查会的设置虽招致叠床架屋、延长复议期间的批评，但也有助于提升复议决定的客观性和公正性。
新法还扩充了复议程序中申请人的权利。审理员原则上必须赋予申请人口头陈述意见的机会。这就改变了原先的书面审理原则。申请人可以在口头陈述意见中质问作出行政决定的行政机关。
三、提升行政复议好用性的修改
首先，延长复议时效。这次修法将行政复议的提起期间由60日延长为3个月。这就与2004年行政诉讼法修改延长起诉期限（由3个月延长至6个月）保持了步调一致，在维护法的安定性的同时，为申请人利用撤销诉讼保护自身权益提供了适当保障。
其次，实行复议程序种类的一元化。原先的行政复议程序实行审查请求、异议申诉二元主义。有上级行政机关时，根据审查请求程序向上级行政机关提起复议。经过审查请求的裁决后，可再度提出复议，这称为再审查请求，亦即二次复议。没有上级行政机关时，例如都道府县知事、市町村长等，根据异议申诉程序，直接向作出行政决定的行政机关提起复议，亦即自我复议。在二元主义的程序中，在制度设计上采取了审查请求中心主义，尽可能由异己的行政机关进行审理。但姑且不论复杂的程序种类已让国民难以理解，在地方分权改革的推进下，审查请求中心主义、审查请求与再审查请求的二阶段构造也渐渐失去了事务分配上的前提和基础。为此，行政复议的程序必须作出改革。
这次修法废除了异议申诉，而仅保留审查请求，实行了复议程序的一元化。但根据个别法的规定，可设置再调查的请求、再审查请求程序。对于有大量复议案件的领域，例外地设立“再调查的请求”程序，即作出行政决定的行政机关以简易的程序重新调查相关事实，重估原先的决定。申请人不申请再调查，也可直接提出审查请求，即实行选择制的再调查请求。经过审查请求后，如有作为救济手段的意义，例如社会保险、劳动保险等，可例外地提起由第三者机关等审理的再审查请求。伴随新行政复议法的施行，361部相关法律将同时实施一元化的改革。
再次，缩减复议前置。原先原则上施行复议与诉讼自由选择主义，但规定复议前置的单行法律有96部，其中甚至还有二阶段复议前置的做法。这次修法，28部法律仍然保留了复议前置要求，其他47部法律全部废止复议前置，剩下21部法律则部分废止或部分存置复议前置制度，全面废止了二阶段复议前置。保留复议前置的情形主要是：（1）复议程序具有一审替代性（直接向高等法院起诉）、可减轻国民的程序负担的情形；（2）存在大量的复议案件、直接起诉会加大法院的负担的情形；（3）通过第三方机构高度专业技术性判断等可减轻法院负担的情形等。
最后，加速审理程序。修法充实了申请人的程序权利保障，但也可能导致审理的长期化。原法律并未规定复议的审理期间。鉴于审理期间根据案件的内容、性质和审理机关的不同而有所差异，这次修法要求，复议机关必须努力设定标准审理期间，并公之于众。这就让复议申请人能预见到审理的进展和作出复议决定的时期，而且也可期待借此缩短审理期间。为了确保审理的迅速性，这次修法还引入争点、证据的事前整理程序。
四、事前与事后程序的一体把握
行政复议程序本质上也是一种行政程序，只是与《行政程序法》的事前程序相比，它是一种事后程序而已。两者应作一体把握，相互衔接，共同充实扩大国民权益的保护和救济手段。这次日本在修改行政复议法时就吸纳了一些行政程序法的已有程序和立法经验，而且也修改了《行政程序法》，增加了中止行政指导、要求作出行政处理等请求程序。
新增的两种程序是借鉴行政诉讼法修改的成果而来，进一步确立了私人在行政过程中的主体地位，但它没有效仿行政诉讼法那样设定在行政复议法中，而是移至事前的行政程序中，避免因行政复议法双重设置后造成行政过程的复杂化、给实务造成障碍。
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