为引导城市轨道交通健康发展，国务院及相关部委先后发布了若干城轨交通领域的指导政策。上述政策对国内城市有序开展城轨交通建设起到了强有力的指导和规范作用，但随着形势的发展，上述政策在具体操作中也暴露出一些问题。笔者结合工作实践就现行政策谈几点个人看法，抛砖引玉，与业内及相关人士一起探讨。
由于篇幅较长（14000字），文章分为五部分给大家介绍。欢迎留言或加入微信群（文章底部），作者将亲自与您交流并回答相关问题。
一、关于城轨交通准入门槛问题
二、关于城轨交通建设时机及立项审批问题
三、关于城轨交通发展速度与规模上限
四、关于不同系统制式的分类与界定
五、关于建设规划报批及与线网规划关系的问题
01
政策回顾及评价
城轨交通领域相对最重要的两个政策文件分别为国务院于2003年发布的《国务院办公厅关于加强城市轨道交通建设管理的通知（国办发[2003]81号）》（以下简称81号文）、以及国家发改委于2015年发布的《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知（发改基础[2015]49号）》（以下简称49号文），两个文件虽然相隔12年发布，但它们并不是替代关系，之前发布的81号文仍然有效。两个政策文件的核心要点可以简单概括为“准入限制 增量控制”，本期就其中的准入门槛问题进行个人观点阐述。
81号文对城轨交通建设门槛做了几方面的设定，原文如下：
现阶段，申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城轨交通项目予以优先支持。
81号文制定与发布的初衷在于规范城轨交通的报批、建设、管理行为，以避免城轨交通盲目发展，造成投资浪费、地方债务风险加剧的不利后果，应该说这样的指导思想到今天仍有很强的现实意义。
但随着时间的推移、社会经济的不断发展，今天的整体社会背景与政策制定时已发生了明显变化，81号文对城轨交通准入门槛的要求，限定在“现阶段”，应将其理解为特定历史时期的产物，文件发布距今已14年之久，其政策时效性已大打折扣。如文件中对于申报地铁要求“地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上”，而当前国内城区常住人口在100万以上的城市，达到这一要求的比比皆是。而规划线路的客流规模值由于是预测数据，弹性较大，不具有很强的约束力。所以，目前只有“城区人口”这一指标尚有一定的约束作用，但与政策制定时相比，随着近年城镇化的快速推进，当前人口规模满足建设地铁、轻轨的城市，在数量上已经大幅增加。此外，随着社会发展和人民生活水平的提高，人们在满足基本出行要求的基础上，对出行质量提出了更高的要求，越来越多低于81号文限定门槛的城市也有意向或已在准备启动城轨交通的建设工作，在已获得城轨交通建设批复的城市中，有个别城市也是不满足81号文设定的人口门槛要求的。
02
个人观点
关于国内城市的城区人口规模，目前并未有权威统计数据，参考相关分析研究报告，国内市区人口超过100万的城市有220个以上，建成区人口超过100万的城市估计有100个以上，而城轨交通得到批复的城市仅为43个，仍有至少数十个城市期待城轨交通在当地变为现实。
随着国内城轨交通产业的发展，我国城轨交通自主研发能力进一步增强，国产化率已经处于较高水平，未来城轨交通产业的进一步发展及走出去，需要首先在国内有一个更为广阔的市场空间。而且国内很多城市对城轨交通也确实有比较迫切的需求，城轨交通不仅可以满足这些城市日益提高的出行质量要求，还可以带动相关产业的发展、促进社会就业。城轨交通市场的扩大也有利于技术创新，有利于在实践中逐渐探索出符合不同城市类型的城轨交通制式，并通过规模效应不断降低造价。所以，对城轨交通的准入限制应有所放松。
纵观世界上开通城轨交通的城市，发现其人口规模差异较大，这与各国发展阶段有很大关系，对于发达国家，一些人口相对较少的城市也开通了一定规模的城轨交通，可能主要原因在于成本可负担，以及市民出行质量的要求比较高。反观国内，个别一、二线城市经济实力强劲、财力雄厚，与发达国家同类城市不相上下，而更多的二线及二线以下城市，虽然经过多年发展，城市实力有明显加强，城市面貌有明显改观，但与一线城市仍有非常大的差距。处于经济发展新常态的当下，城轨交通对国内大部分城市而言，仍然比较昂贵，因此，对城轨交通的准入仍然有必要设置一定的门槛。
结合以上分析，笔者认为城轨交通宜适当放松准入限制，可按照《关于调整城市规模划分标准的通知（国发〔2014〕51号）》的城市类型划分方法，将城轨交通（中、大运量系统）的准入门槛限制在大城市及以上级别的城市，对城区常住人口100万以上的大城市全面放开限制（仅作为先决准入条件，并不意味着所有满足人口门槛的城市都可以发展城轨交通），至于对于每个城市应采用何种系统制式，个人认为不宜进行限定。
将城轨交通准入门槛放低至100万人口，首先可以更好与国务院关于城市及人口的管理政策相衔接：常住人口在100～300万间属于Ⅱ型大城市，有特定的人口与户籍改革与管理政策；其次，将准入门槛放低至100万人口也有一定的现实考虑，个人认为对于人口规模相对偏低的Ⅱ型大城市，构建2～3条或3～4条中运量骨干线，并辅以地面公交可能是一种可行的公共交通发展模式，但现行政策将很多这样的城市排除在外，不利于这些城市交通结构的优化调整，也难以通过实践验证这一模式的适应性。
81号文以现状人口规模这一静态指标进行限制也存在一定问题，受资源禀赋、经济规律、发展政策等影响，部分目前规模较小的Ⅱ型大城市，其经济水平和城市规模仍会保持较快速度的增长，如国家层面优化开发区域中受核心超大城市辐射、并承接核心城市资源与功能外溢的外围Ⅱ型大城市，以及国家层面重点开发区域中城市化区域的副中心城市、节点中心城市，对这类城市更应将关注点放在其未来发展上。
将城轨交通准入门槛放低至100万人口，也呼应了81号文保留的政策弹性：“对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城轨交通项目予以优先支持”。按照当时的标准，文中所指的特大城市应为城市人口在100万以上的城市（依据《城市规划定额指标暂行规定》）。
对于采用何种系统制式不宜进行限制，原因在于城轨交通系统多样，采用单一的模式对大部分城市并不都是合理的。超过300万人口的城市在发展大运量系统的同时也可以发展中运量系统，甚至可以局部成网；未超过300万人口的城市，其城轨交通的骨干线很可能采用大运量系统更为合理。抛开合理性、采用一刀切来谈系统制式选择问题是一种迫切需要扭转的管理思维。
01
关于城轨交通的建设时机
进入人口门槛的城市并不意味着其获得了发展城轨交通的通行证，更不意味着马上就可以进入实施环节，城轨交通的立项仍然需要审慎决策。在进行城轨交通项目决策时，建设时机是需要特别关注的问题，城轨交通投资巨大，必须防止盲目发展或过分超前。但其作为满足人最基本出行需求的公共基础设施，不仅可以有效应对日益严重的交通问题，而且对于发挥城市功能，改善环境，促进经济和社会发展的意义也非常重大，所以城轨交通也不宜仅仅着眼于解决现状的交通问题。
回顾国内城轨交通的发展历程，发现大部分已开通线路分别属于补偿历史欠账、基本适应现状需求、适度超前地引导城市发展这三种类型，线路开通后其客流效益都比较好，仅个别城市的首期线网（路）或个别城市的部分线路开通后客流规模未达到预期值，这其中包含了线路客流处于培育期，或者线路不成网、不能有效发挥其网络效益，或者线路功能定位较为特殊等多种因素。但应该说，绝大部分已开通线路对方便人民群众出行、引导城市发展、提升城市竞争力等方面起到了非常积极的作用，取得了非常明显的社会经济效益。
目前政策在实际执行中，应该说对建设必要性方面给予了足够的重视，这点值得肯定，但似乎为了防止冒进就走向了特别保守的另一面，谈必要性就必须强调紧迫性。如果对城轨交通的需求都很紧迫了，那是不是说明启动时机已经滞后了？再考虑到相关文件编制、报批程序需要两年左右的时间，项目实施又需要5年左右的时间，这样看启动时机是不是可以算严重滞后了？所以笔者认为，在城轨交通启动时机的选择上应该有一定的前瞻性和时间冗余度。
由于城轨交通实施周期长，涉及面广，牵一发而动全身，启动的时机越晚需要处理的问题也就越多、实施难度也会越大，实践中这样的案例非常多。当前我国仍处于城镇化进程中，所以采取“适度超前”的原则来稳步推进城轨交通的建设工作应该是一个更好的选项。
未来，城轨交通新建城市将集中在人口处于100~300万之间的Ⅱ型大城市，而按照国务院有关人口与城镇化发展政策，该类城市是未来城镇化发展的主要阵地。前文所述的国家层面优化发展区域、重点发展区域中的部分Ⅱ型大城市，未来在政策引导下可能会有长足的发展，而且，城轨交通的及早引入将会极大提升这些城市的公共服务水平、城市竞争力与吸引力，会促进形成一批经济发达、功能完备、基础设施和产业体系完善的城市群，进而加快我国新型城镇化与人口引导战略的早日实现。所以，对新型城镇化重点发展地区中尚未引入城轨交通的重点城市，应在审慎决策的前提下，尤其要坚持“适度超前”的原则来发展城轨交通。
综上，笔者认为“适度超前”是城轨交通建设时机选择所应遵循的基本原则。但怎样才算适度？适度这个“度”如何把握？如何进行量化来指导实际操作还是一个尚需研究的问题。
对于该问题，不应忽视地方债务这个重要的因素，近年来，国内经济有了长足发展，但地方政府的债务规模持续增加，个别地方政府债务的风险敞口极大。城轨交通的巨额投资会明显加重地方政府的债务负担，所以债务风险应该作为城轨交通决策的重点依据之一。一个城市可否引入城轨交通及何时引入城轨交通，笔者认为最核心的判定指标除了城市财力、现状及未来（规划）的人口规模、以及城市可持续发展能力（需要综合论证），还应包括地方政府的债务负担指标。
02
关于城轨交通立项审批问题
城轨交通项目属重大工程，按现行政策其立项需要审批，最终决策、审批权属国务院，中间又涉及多个不同层级的主管部门，所以报批环节繁多，地方求发展之路充满艰辛。在简政放权、放管结合的行政体制改革大背景下，笔者认为可以有如下两种调整思路：
第一种思路：城轨交通是城市内部的重大项目（个别跨区域项目除外），但并不属于全局性的、区域性的重大项目，单个城市的建设项目对城轨交通行业、所在地区并不足以产生较大影响，同时也不需要安排中央财政性建设资金。而且随着越来越多的城市步入城轨交通发展行列，城轨交通的审批工作将日益繁重，这会极大影响国家相关部委的正常工作、制约国家相关部委主要工作职责的履行。因此，应将城轨交通立项审批权下放至地方，由地方自主决策（决策依据如上所述，决策内容报送国家相关部委备案），并按照规定由决策领导对项目的决策终生负责。国务院及国家相关部委仍对城轨交通行业发展、城轨交通的规划建设进行政策指导。
第二种思路：城轨交通虽然是城市内部的建设项目，但其成本高昂，盲目上马会极大增加地方政府债务负担，严重时会将风险传导至整个城市、更大的地区、以及金融系统。所以，应将城轨交通立项审批权保留在国家相关部委，但国家相关部委的审查应将重点放在城轨交通与城市发展的适应性、系统制式选择的合理性、与国家及地区层面政策及相关规划的衔接、项目建设对城市、地区及金融系统产生的风险是否可控上。主管部门应该对以上会产生整体性、全局性的问题、风险进行严格把控，而不应将关注点过多放在具体工程方案的细节上。
思路一的前提在于相关法律、政策的完善与成熟，各级政策的事权、责任明确。由于目前地方政府的预算软约束，以及缺少完善的责任追究制度，而且按照现行法律，地方政府也不可能因资不抵债而破产，所以地方政府总有强烈的投资冲动，在这样的背景下，思路二仍不失为当前阶段的一个可行方案，但从长远看，思路一更应成为改革的方向。
01
关于城轨交通发展速度问题
政策回顾与评价：
49号文及其附件《城市轨道交通规划编制和评审要点》对城轨交通的发展速度做了如下要求，原文如下：
项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%，轨道交通出资额占城市维护建设财政性资金的比例一般不超过30%。
注：根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），城市轨道交通项目最低资本金比例已下调为20%。
49号文主要从政府财力这一维度来控制城轨交通的发展速度，笔者在工作实践中发现文件中的指标要求存在一定缺陷，实际操作大多流于形式：
城市维护建设财政性资金这一指标并非通用的统计指标，该指标仅见于住房与城乡建设部编制的《城市建设统计年鉴》中，笔者接触的城市中，年鉴对应数据很多与真实数值相差甚远，由于指标是与城建维护有关的多项资金的汇总，涉及多个行政管理部门，数据的报送和汇总计算都可能造成最终数据的错误。而且该指标中土地出让金的占比较高，而土地出让金收入严重受制于市场及政策因素，其波动非常大，很多城市历年的城市维护建设财政性资金大都体现出较强的跳跃性，而不具有明显的变化趋势，所以，对规划期内的这一指标数据进行准确预测基本做不到。也即该指标只能用于展示历史数据，无法应用于对未来的预测，依据这样的预测数据再进行分析决策就更无现实意义。
相对而言，城市公共政预算收入这一指标通用性强，可作为预测值应用于城市未来的各种支出安排。但其在规划期的增长变化趋势及幅度缺少必要的操作指引，实践中随意性较强，从而弱化了政策文件的约束力。
对于资本金比例这一指标，大部分城市在实际操作中都倾向于采用下限或接近下限的数值，导致政府债务负担过重，后期还本付息压力过大。当前，越来越多的城市为了减轻初期投资压力，而引入社会资本，地方政府的初期投入因此得以进一步降低。这种创新的融资模式自有其优势，在此不做赘述，但也应看到，引入的社会资本大多看中的是政府的信用背书，很多名为股，实为债，这种“名股实债”的资金会明显加重地方政府未来的财政负担。
政策反馈：
基于上述分析，笔者认为政策文件中应取消“轨道交通出资额占城市维护建设财政性资金的比例一般不超过30%”这一要求。关于“城市公共财政预算收入”这一指标，政策文件应给予一定的操作指引，对不同类型、不同地区、不同发展阶段的城市给出不同的增长率参数，强化指标的约束力。为防范地方政府大规模债务产生的风险，加入地方政府债务负担指标，个人认为可以用“地方政府整体债务规模与地方生产总值的比值”来表示。“项目资本金比例”可结合地方政府债务负担指标，按照城市分类，提出各自不同的最低资本金比例要求：对于地方政府债务负担高于某一数值的城市，暂缓其城轨交通的发展建设，对于地方政府债务负担低于某一数值的城市，根据地方政府债务负担的轻重程度采用不同的最低资本金比例，地方政府债务负担相对较重的，调高最低资本金比例，地方政府债务负担相对较轻的，下调最低资本金比例，但最低资本金比例不能低于20%或某一数值。
通过地方政府财政收入与债务负担两个维度对城轨交通的发展进行增量控制，个人认为更具合理性与实操性。为强化管控效果，对于实施中的城市可以由主管部门进行持续跟踪，过程中发现城市债务负担加重的减缓其城轨交通的发展速度。
延伸建议：
以上是对单个城市不特定阶段城轨交通合理发展速度的定量分析，为更好发挥城轨交通的网络效益，城轨交通的发展速度在时间维度上应有所区别，个人认为对发展速度的控制宜“先松后紧”：
加入城轨交通发展行列的城市，其首期项目规模不宜过小，至少应包括3~4条线，使城轨交通初步成网，以便于短期内最大程度地发挥其网络效益，对于首期项目的建设期，可以适当加长。当前大部分城轨交通新建城市的首期建设项目基本为两条线，为尽早构建城轨交通基本网、保证前后项目在实施上的衔接、并为后期项目报批工作的不确定性留有时间余量，这些城市大都在首期项目建设过程的前期就启动了第二期项目的报批工作。因为第二期建设项目基本都具备较强的必要性，当前的做法无疑极大的浪费了地方政府与审查部门的时间和精力，与国务院关于简政放权、加强政府机构办事效率的原则背道而驰。
对于已经构建了城轨交通基本网络的城市，其后期城轨交通的发展宜更加审慎，依据现行管理政策，城轨交通首期建设规划报国务院批复，之后的建设规划由国家相关部委审批，似乎一旦进入城轨交通发展行列，之后的建设就可以驶入快车道了，而城轨交通的发展现实也确实与这一现象相符。可见，主管部门对城轨交通准入的把控上过于严格，而对于城轨交通后续发展速度的把控上有所放松。这样的做法极容易造成个别城市债务风险的快速放大，所以，对城轨交通已运营城市、在建城市的发展速度上宜加强管控，防范造成区域性、整体性风险。城轨交通发展过快，建设资金、人力资源、施工队伍、装备制造业的产能必然与之难以匹配，个人认为可在特定时期内，由国家相关部委将全部待建项目进行排序，根据城轨交通行业整体资源情况、风险识别情况，对国内城轨交通的发展节奏进行全局性的把控与引导。
02
关于城轨交通发展上限问题
问题的提出及分析：
以上所述关于城轨交通发展方面的一些现象，难免会引起未进入城轨交通发展行列城市的疑问：凭什么那些500万人口以上的特大城市、超大城市可以规划上千公里的城轨交通系统，通过建设规划动辄上报十数个、规模达上百公里的项目，而且似乎还可以一直这么持续下去，而我们这些人口在200万上下的大城市，想要建设几十公里的城轨交通项目（主要涉及地铁或者是政策制定者认为的“地铁”，关于系统制式的问题，下文会详细展开讨论）却这么难？门槛都进不去？从客观条件看，很多这类城市的财力完全可负担城轨交通建设，而且也确实对城轨交通有一定的现实需求。
疑问引出两个基本问题：
第一个关于准入限制的问题前文已做讨论，第二个问题是：城轨交通的发展有没有极限？合理的发展上限是多大规模？对于城轨交通的发展上限问题，现行管理政策少有涉及。
因为城轨交通线网需要很长的实现路径，也许很多人会认为城轨交通的总量控制算不上是个问题，笔者认为这种想法急需纠正。根据国务院有关部门数据的不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个（34亿规划总人口这一说法已被证伪，但总的规划人口规模肯定是个天量数字），再加上既有的城市建成区，估计即使实现100%的城市化率，人也不够用。目前各地普遍存在规划过于超前、对城市发展盲目乐观的现象。城市空间布局和人口规模是城轨交通线网规划的基础和依据，规划失控势必造成城轨交通的盲目发展，势必造成城市客运系统产能的严重过剩。
应对措施及政策建议：
上述问题需要通过城轨交通线网规划给予明确。当前很多城市的城轨交通线网规划编制及报批工作缺少严肃性，部分城市的城轨交通线网规划沦为为建设规划提供上位依据的工具，完全为城轨交通短期建设服务，线网方案不断因待建项目的变化而调整，结果就是在城市总体规划还未进行修订或调整幅度不大的情况下，城轨交通线网规划反复进行修改，线网规模越做越大，尤其是远景线网，由于缺乏法定的上位规划，更是天马行空，方案充满了想象力。
笔者认为应进一步加强城轨交通线网规划编制和报批的管理，强化相关政策文件的执行力，按照本文的观点，可发展城轨交通（特指大、中运量系统）的城市，应限制在100万人口以上的城市，而人口在100万以上的城市，其总体规划基本由国务院审批（旧的政策文件已废止，目前的详细名单尚不明确），技术审查相应由住建部负责。所以对于总体规划由国务院审批的城市，其城轨交通线网规划作为总体规划的组成部分也应由住建部负责技术审查，总体规划及城轨交通线网规划审查时应重点对规划人口以及线网规模进行把控。当前国内各城市正在启动新一轮总体规划的编制工作，城轨交通线网的编制或修订工作应同步启动，其编制原则和内容须符合《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知（建城[2014]169号）》（以下简称169号文）提出的要求，规划提出的线网规模和线网方案纳入总体规划并经批准后，具有法定效力。
纳入总体规划的城轨交通线网方案作为城轨交通分期建设的总纲和依据，规划期内城轨交通的发展次序、发展节奏和建设总规模严格据此执行。
上述设想的前提在于城市总体规划能够及时获得法律效力（现实中大量的城市在规划期即将结束时，其总体规划才获得批复），若总体规划编制、报批的过程过于坎坷，时时处于修改状态，则城轨交通线网规划的法定效力及稳定性自然无从谈起。这属于另外的话题，在此不做讨论。
我国目前整体上还处于城镇化持续发展阶段，未来将会有更多的城市具备发展城轨交通的条件，这些城市各自的规模、形态和发展阶段均有较大差异，因而对轨道交通的需求也不尽一致。如何选择适应不同城市发展需要的轨道交通系统是城市管理者和行业从业的面临的一大问题，而科学、合理的轨道交通分类标准是解决这一问题的重要环节。
01
规范标准及政策回顾
关于城轨交通如何分类，目前业内仍未形成统一的认识，唯一发布实施的标准为2007开始生效的一部行业性推荐标准——《城市公共交通分类标准（CJJ/T114-2007）》，其中有关于城轨交通的分类办法，标准将城轨交通分为7个主要类型，分别为地铁、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮系统、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统。该分类标准最大的问题在于技术指标不统一、归类不清晰、技术要求过时、包容性差，标准对社会大众及行业从业人员的认知造成了困扰，而且随着新技术的发展，该标准已不能适应新的发展形势，所以历来为人们所诟病。
现行政策文件沿用了上述标准中部分类型的称谓，81号文有关于地铁与轻轨两种类型的表述，49号文除地铁、轻轨外，增加了关于有轨电车的表述，日前发布的《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见（发改基础〔2017〕1173号）》（以下简称1173号文）是专门针对“市域（郊）铁路”发展所制定的政策文件。81号文与49号文对什么是地铁、什么是轻轨（尤为关键的问题）、什么是有轨电车并未给出明确的定义，1173号文给出了市域（郊）铁路的定义，并提出其系统制式可以灵活选择，即可以根据具体情况选用铁路或不同的城轨交通系统，所以这又回到了前面的问题：什么是地铁？什么是轻轨？
02
政策解读与评价
其实从政策文件的字里行间里可以发现政策制定者未能直接表达的意思，对81号文和49号文关于城轨交通申报门槛和具体要求进行简单解读，就可以推导出“地铁是比轻轨运量大、造价高的系统”这一结论，这与相关标准规范及大众的认知是一致的。49号文中还有如此表述：有序发展地铁，鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。这很容易解读为地铁是地下敷设的轨道交通制式，轻轨为高架或地面敷设的轨道交通制式（有轨电车为低运量系统，并非本文关注的类型，且文中表述的敷设方式与公众认知一致，不再做进一步讨论）。
城轨交通的发展受到政策的严格限制，所以无论是行业内部还是地方政府都希望相关政策文件能对一些关键问题进行回应，但似乎关于城轨交通系统制式的问题，政策文件的表述使人愈加困惑：地铁、轻轨等城轨交通制式到底是依据车辆类型来划分（《城市公共交通分类标准（CJJ/T114-2007）》的划分方法），还是依据运量来划分？或者依据敷设方式来划分，亦或将前述三个因素结合起来进行划分？政策文件未提及的单轨、中低速磁浮属于轻轨的范畴吗？现行政策文件不仅未能回答这些问题，还将问题进一步复杂化了。
03
现实困境
由于政策的不明朗，一些地方不知道该如何发展城轨交通，尤其是对于那些尚未迈入地铁建设门槛的城市来说，不解决以下问题，城轨交通的前期工作都无法进行：采用地铁小编组车辆、系统规模为中运量的系统属于地铁还是轻轨？采用中运量系统或者轻轨车辆，但由于客观因素限制，线路/线网的大部分必须采用地下敷设方式，这种系统属于地铁还是轻轨？
目前国内超大城市的数量为个位数，特大城市的数量为十几个，大城市的数量为数十个（其中Ⅱ型大城市的数量多于Ⅰ型大城市），这些城市从大到小大体呈现出金字塔结构。按照常理判断，适合建设轻轨的城市在数量上占优势，而且发展地铁的城市在局部区域或对于个别线路也可采用轻轨系统，整体看，轻轨的规模应远远大于地铁的规模才合理，但现实是已建、在建的城轨交通绝大部分为地铁，仅个别城市的个别线路为轻轨（见中国城市轨道交通协会编制的城市轨道交通2016年度统计与分析报告，应注意到该报告对城轨交通类型的划分也不明确），之所以出现这一现象，主要原因在于相关政策不明确、标准规范不完善，轻轨到底应该是什么样的还没有达成共识。
现行政策文件制定者对于轻轨应该是持支持态度的，但不同主管部门的管理原则不尽一致，也造成了轻轨发展的两难境地：轻轨作为比地铁更为轻量化的系统，发改部门希望其造价应该有明显的降低，这与适建城市的实力较为匹配，有利于控制债务风险，但目前的技术水平下，似乎唯有采用高架敷设方式对控制造价的效果最为明显，而环保部门、城市自身对高架敷设的认可度并不高，双方诉求不易协调。
04
政策建议
城轨交通中运量系统未来的发展空间将更为广阔，对其必须给与足够的重视，笔者认为“什么是轻轨”是个迫切需要解决的问题。
首先，应通过政策文件或新的规范标准，对城轨交通系统类型的划分与界定问题予以进一步的明确（笔者曾专门就此问题发表过题为《城市轨道交通系统分类方法研究》的文章），并理顺政策文件及规范标准的衔接关系，不能给大众及行业的认知造成新的困扰，类似日前刚刚发布的1173号文采用“市域（郊）铁路”这一容易引起歧义的称谓（似乎用“市域（郊）快轨系统”这一称谓更为贴切？）、将市域（郊）铁路定义为“大运量”（笔者认为采用“中、大运量”的表述更符合实际情况和发展需要）系统等情况应该避免。
其次，由于81号文与49号文在具体执行中已基本成为仅为地铁系统服务的政策文件，应该结合相关问题尽快出台更为细致的轻轨发展指引政策，及时发布轻轨系统相关规范标准，对于暂时不能解决的问题，通过暂行或试行的办法进行过渡，在实践、摸索的过程中不断予以解决，使轻轨这一城轨交通系统尽早实现技术成熟、应用广泛、造价低廉的发展目标。
01
建设规划报批流程及管理主体的协调问题
城轨交通建设规划涉及多个管理主体，笔者与相关主管部门很少有直接接触，对各部门之间的协调沟通机制了解不多，在此不宜进行过多解读，以下仅就一些现象、问题，简单谈一下个人看法。
问题阐述及典型事例：
建设规划报批过程中存在有如下几点较为明显的问题：
1、管理层级多，管理部门多，申报程序涉及的环节多，整体耗时多。
2、各主管部门各自进行审查，部分审查结论互为对方的前置条件，且各个申报环节缺少明确的操作指引，造成申报工作的推进较为缓慢，部分环节不断反复。
3、各主管部门较为注重事权的划分（部分事权仍有交叉），但对具体业务问题应该是缺少沟通的，造成处理问题的原则不尽一致，协调、处理起来比较困难。
上述1、2点提及的问题估计相关各方都深有体会，在此不再展开说明。关于第3点问题，笔者试举几例：
发改部门希望城轨交通能够最大程度的控制造价水平，所以鼓励有条件的线路尽可能采用高架敷设方式，而环保部门认为高架线对环境影响大，对高架敷设的认可度比较低。
住建部门按照既定程序，严格审核建设规划与总体规划中线网方案的符合性与一致性，对建设规划与线网方案不一致、但本阶段作必要调整的部分（仅指不改变线网架构、不改变线路功能定位及大致走向的小幅调整）认可度较低，即便认可相关调整，也需要反复提交说明材料，甚至履行繁复的修改程序。
环保部门对环评审查异常严格，首先这种做法是非常值得肯定的，但审查为了降低管理风险与操作难度，往往将环境敏感点作为建设禁地，而不顾可以通过技术手段来满足相关要求的现实与可能。部分环境敏感区域并不完全属于禁建区，是可以进行适度开发的，其本身又确实有一定的客流需求，需要配置一定规模的公共基础设施，如果通过技术手段可以避免对环境的破坏，最大程度降低对环境的影响，是不是可以考虑呢？如对于水源（地下）保护区，具体环评审查要求为：不得穿越一级水源保护区，二级水源保护区内不得设站，不得设置场段，该要求从未见于任何法律法规及政策文件中，个别城市由于各种因素的限制，迫不得已采用将水源保护区范围调整这样的变通方式，来规避这一审查要求，这就变相形成了城轨交通对水源保护区占用的事实。试问，相关管理部门对此有何感想呢？既然问题无法回避，何不尝试着去积极应对呢？
政策建议：
针对上述问题，笔者认为相关政策可做出一些局部调整：在现行政策确定的报审流程大框架下，国家层面的审查中，发改委与住建部对建设规划进行联合审查（类似省级初审），以提高工作效率；作为前置条件，环评审查环节进一步前移至线网规划阶段，建设规划报批以线网规划的环评审查意见为依据，必要时建设规划阶段可进行有针对性的补充评价，以简化流程。另外，相关主管部门应根据社会发展及技术进步情况，对相关政策文件及其具体操作执行上有所调整，以适应形势发展、满足客观现实的需要。
02
关于线网规划与建设规划之间的关系
笔者近年来陆续参与过一些城轨交通前期规划的编制工作，其中线网规划与建设规划之间的复杂关系与乱象，给笔者留下了非常深刻的印象，下面就存在的主要问题进行分析，并从政策层面就两项规划之间的关系重新进行梳理：
问题分析及政策应对：
1、轻线网规划、重建设规划，线网规划地位及重要性被弱化。
作为上位规划的线网规划，其编制及审批在实际操作中基本由地方政府主导完成，而作为下位规划的建设规划，政策文件明确由国务院进行审批（第二期之后的建设规划由国家相关部委审批），这就导致了各个城市普遍重视建设规划，投入大量的人力、时间来准备建设规划的编制和报批工作，而相对忽略了线网规划对建设规划的指导作用，一些城市的线网规划编制及报批工作缺少严肃性，线网规划沦为为建设规划提供上位依据的工具，完全为城轨交通短期建设服务。
对于线网规划与建设规划审批权的错位问题，住建部于2014年发布的169号文已基本予以解决：线网规划的主要内容纳入城市总体规划，与城市总体规划一并审批。由于进入城轨交通建设门槛的城市，其城市总体规划基本属于由国务院审批的范围，这就从程序上基本保证了线网规划的地位，有利于线网规划作用的强化（进入城轨交通建设门槛的城市中的另外一小部分，其城市总体规划由省级政府审批，所以线网规划与建设规划审批权的错位问题并不能完全避免）。但169号文发布时，上一轮城市总体规划编制工作已基本处于末期，严格按照该文件要求进行报批的线网规划并不多，后续执行情况尚有待于进一步观察。
2、建设规划与线网规划同步编制，同时审查，建设规划给线网规划提要求。
很多城市为了快速推进城轨交通的前期工作，将线网规划与建设规划的编制工作放在同一个时间段内进行，建设规划主导线网规划的编制，线网规划缺少充分的论证，对长远发展考虑不足，造成方案的稳定性很差。
尽管线网规划编制过程中存在诸多问题，但169号文发布之前缺少规范的管理办法，而169号文发布时，线网规划基本依据已编制完成的城市总体规划单独进行编制，无法与总体规划同步进行，也基本无法按照169号文的政策要求进行报批。所以169号文在短期内存在可操作性不强的问题，影响了其有效执行。
为保证线网方案的合理性，49号文提出在进行建设规划审查时，也要同时对线网规划成果进行审查，并需将线网规划的审查结论做为建设规划审查的依据。如此操作有利于建设方案的稳定，但另一方面也应看到，即便不考虑事权划分的合法合规问题，单从程序上来讲，49号文如此要求也是很不合理的。由于49号文发布时间晚于169号文，49号文的审查要求在逻辑上已不能自洽：线网方案是建设规划的上位规划与编制依据，如果依据都不确定，下面的工作怎么做？线网规划已完成了编制与报批程序，在建设规划阶段又提出修改意见，到底该对线网规划如何进行操作呢？按照这样的逻辑，是不是在对线网规划审查的同时，也要对城市总体规划再进行一次审查呢？
规划是基于目标导向的蓝图、计划，对于一项规划，其目标定制的合理性、方案的可行性，实施计划的可操作性等永远都有商榷的空间，如果一味讨论下去，短期内很难达成共识。后续按照169号文要求，结合新一轮总体规划编制而完成编制、报批的线网规划，一经批准就具有明确的法定效力，不得随意修改，所以建设规划审查时无需同时再对线网规划进行审查，建设规划编制阶段时发现线网规划存在较大问题时，应开展专题评估，根据评估结论决定线网规划是否进行修改。
同样不合理的情况还发生在规划环评编制及审查环节。按照主管部门的审查要求，城轨交通首期建设规划在进行环境影响评价时，须同时对线网规划进行环境影响评价，并由主管部门统一对两项规划的环境影响报告书进行审查。线网规划和建设规划是不同阶段的两项规划，理应各自进行相应的环评工作，环评环节发现的问题在本阶段就应予以解决，而完全不应该把线网规划涉及的环境问题遗留到建设规划阶段再解决。后续按照169号文进行编制的线网规划，个人认为应单独进行规划环评工作，建设规划作为线网规划的下位规划，若未涉及新的环境敏感因素，可不再进行单独的规划环评工作，建设规划报批以线网规划的环评审查意见为依据。
政策建议：
综上，线网规划是建设规划的上位规划，是建设规划的编制依据，其地位和重要性必须予以强化。相关政策文件应对线网规划与建设规划各自的作用、编制的内容进一步予以明确，各主管部门的审查、管理职权划分要进一步明晰。
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