韩晓燕
十七届中央纪委第七次全会强调，要继续加强惩治腐败工作力度，严肃查办各类国家机关工作人员实施的损害国家、集体和群众利益的失职渎职以及徇私舞弊犯罪，深入推进反腐倡廉各项工作。
国家机关工作人员实施的损害国家、集体和群众利益的失职渎职以及徇私舞弊犯罪在刑法理论和司法实践中被统称为渎职侵权犯罪，其包括“渎职犯罪”和“国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利犯罪”两种类型。党中央始终高度重视惩治渎职侵权犯罪，十七届中央纪委第七次全会再次将之作为工作重点，反映了中央打击渎职侵权犯罪的态度和决心。
渎职侵权犯罪是典型的腐败犯罪，主要表现为国家机关工作人员不履行或者不正确履行职权，致使国家、集体和公民个人利益遭受重大损失的行为。相比于贪污贿赂类腐败犯罪的“中饱私囊”、“权钱交易”，渎职侵权犯罪是“不落腰包”的腐败犯罪。
尽管如此，渎职侵权犯罪的危害后果却不容忽视，甚至远远超过贪污贿赂类犯罪。根据最高人民检察院有关数据，2005年至2010年6月，全国检察机关共立案查办各类渎职侵权犯罪案件3.8万件，涉案4.9万余人，这些案件共造成直接经济损失545亿余元，导致2.3万余人死亡、3200余人重伤。而且，除了人身伤亡、财产损失等可以计量的物质性损失外，渎职侵权犯罪还会带来国家和政府威信受损、公民对国家机关执行公务的信赖感降低等无法计量的非物质性损失。
然而，就是这样一类危害性极大的犯罪，在现实生活中却常常被忽视。许多渎职侵权行为由于各种原因没有进入司法程序，仅以党纪政纪处理了事，或者即使进入司法程序，最后处罚与其造成的危害后果不等价的情形比例也较高。最高人民检察院曾经做过检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况的调查，2005年至2009年6月，渎职犯罪被告人被判处有罪的17671人中，其中判处免刑的9707人，宣告缓刑的5390人，合计占总数的84.5%。而2006年，检察机关以渎职侵权犯罪立案侦查后已经做出的刑事判决中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例竟高达95.6%。
上述统计表明，目前我国渎职侵权犯罪轻刑化问题还是比较突出的。一方面，渎职侵权犯罪造成的后果严重；另一方面，犯罪分子却被大范围地从轻、减轻处罚，罪刑相适应的刑法基本原则受到挑战。
目前导致渎职侵权犯罪轻刑化问题的原因有以下几点。
一是立法方面的原因。现行刑法规定的43个渎职侵权犯罪罪名的法定刑主要以自由刑为主，并无财产刑的配置，资格刑适用范围极小，只有非法拘禁罪、破坏选举罪有“剥夺政治权利”的规定，如此一来，即使行为人实施了滥用职权或者玩忽职守的行为，也有可能在短期内重新返回工作岗位，这对于预防渎职侵权犯罪是十分不利的。
同时，刑法对此类犯罪规定的自由刑不够严厉（有期徒刑最高只有10年）。渎职侵权犯罪造成的法益侵害程度要重于贪污贿赂罪，据最高人民检察院统计，渎职侵权犯罪的平均个案损失是258万元，是贪污贿赂犯罪的17倍，但是处刑却相对较轻。此外，在渎职侵权犯罪中，类似于“情节严重”、“情节特别严重”、“造成严重后果”、“造成特别严重后果”、“造成恶劣社会影响”等模糊性表述情节加重或者结果加重条件的规定很多。它们弹性极大，缺乏操作性，给重罪轻判、轻罪不判创造了机会。而且因为缓刑条件的规定过于笼统，一旦行为人是被判处3年以下有期徒刑或拘役的非累犯，他们基本都会被宣告缓刑。
二是思想认识方面的原因。普通社会公众对于侵害公民个人人身和财产的犯罪、贪污贿赂类犯罪的关注程度高，对什么是渎职侵权犯罪、它具体包含哪些罪名、其危害程度如何等问题知之甚少。即使有所了解，也因为渎职侵权犯罪主要给国家和集体造成损失，与公民个人缺乏直接联系而较少关注。有些人甚至认为犯罪分子并没有中饱私囊，为了工作却被认定为犯罪或严厉惩处不具合理性，很容易打击相关人员的工作积极性。思想认识上的误区直接导致立法、司法的宽和以及社会公众的容忍和谅解。这也是外界干扰渎职侵权犯罪案件审理的重要思想和舆论土壤。
解决渎职侵权犯罪轻刑化问题需要国家和社会的共同努力。一方面是要进一步完善立法。可以考虑增设财产刑，扩大资格刑的适用。渎职侵权犯罪通常会造成国家、社会及公民财产等利益的重大损害，尽管罚金或没收财产的数额根本无法弥补渎职侵权犯罪造成的实际损失，却可以起到有效的威慑作用。在司法实践中，很多行为人虽被判处有罪，但是因为免予刑事处分或适用缓刑，仍然保留公职，如此处罚不仅与之犯下的罪行无法相称，也难以对其产生威吓作用，无法预防犯罪。如果适用资格刑，相当于在一定时期内禁止其担任国家机关职务，这对于具备国家机关工作人员身份的行为人而言，威慑力度是明显的。
同时，也应考虑适当提高自由刑期限，完善量刑幅度，明确加重条件的规定。比如，在刑种上增设无期徒刑，在量刑幅度上，增设10年以上有期徒刑的档位，对罪行加重条件统一认定标准，明确其具体内容，以避免司法人员滥用自由裁量权，随意解释其内涵。
此外，要进一步明确渎职侵权犯罪缓刑的适用条件，对于某些造成重大损失和产生恶劣社会影响的渎职侵权犯罪应当明确规定不予适用缓刑和免于刑事处分；适用缓刑和免于刑事处分应当报请上级人民法院审批。对于适用缓刑和免于刑事处分的行为人应当加强监督和管理。
另一方面，要充分发挥媒体和社会的监督作用。充分利用传媒的传播和监督功能可以帮助人们正确认识渎职侵权犯罪的社会危害性、消解案件办理过程中的各种阻力，通过传媒持续广泛报道渎职侵权犯罪的危害后果，会提高公众对渎职侵权犯罪的认知度，提高社会公众对惩治和预防渎职侵权犯罪的重要性和紧迫性的认识，帮助公众摒弃以往的“渎职不算罪”、“渎职危害性小”的错误观念。对于司法工作人员而言，传媒的报道不仅可以深化其对渎职侵权犯罪的理解，而且可以使他们感受到国家打击和预防渎职侵权犯罪的态度和决心，激发他们的工作热情，促使其严格依法办理案件。
（作者系中国政法大学刑法学博士）
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