行政职能的历史演变

 

徐振伟

 

行政职能：指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用的问题。它即包含政府的行政职责，也包含政府的行政功能，是行政职责和行政功能的辨证统一。

 

历史演变：

 

一、前资本主义时期的行政职能（奴隶制、封建制时期）

 

1.奴隶社会

 

经济基础：自然经济

 

阶级本质：奴隶主阶级专政

 

行政职能：重点在政治统治，侧重镇压职能和军事保卫职能，受制于落后而分散的经济，社会管理职能十分微弱

 

2.封建社会

 

经济基础：自然经济

 

阶级本质：地主阶级专政

 

行政职能：重点在政治统治，强化政治职能，镇压农民和其他劳动者反抗，协调统治阶级内部各个阶层、集团之间的矛盾和利益。社会管理职能增加，体现在发展经济（目的在于确保税收）进行某些社会公共事业建设。

 

小结：前资本主义时期，行政职能特点一：政治统治职能的极端强化；二：社会管理职能相对微弱。原因在于落后的经济基础。

 

二、资本主义时期的行政职能（自由竞争、垄断、当代）

 

1.自由竞争资本主义时期的行政职能

 

经济基础：资本主义生产资料私有制，自由市场经济

 

阶级本质：资产阶级专政

 

行政职能：重点在政治职能，镇压封建残余，维护生产资料私有制，巩固新生资产阶级政权；社会管理职能信奉“政府要好，管事要少”，主要依靠“无形的手”调节和引导社会经济及其他各方面事业的发展。

 

“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三大要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在这种意义上，管的最少的政府是最好的政府。                    ——亚当·斯密

 

2.垄断资本主义时期的行政职能

 

经济基础：资本主义生产资料私有制，垄断资本主义

 

阶级本质：资产阶级专政

 

行政职能：充分运用和强化政治职能，专制镇压职能大大加强，民主只能有所减弱，政府由“守夜人”变为“社会主宰者”。垄断资本和国家政权紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。

 

国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向；实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出和货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门甚至扩充军备等；举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。

 

——凯恩斯

 

1929-1933年席卷资本主义世界的经济危机，将整个资本主义世界推到了崩溃的边沿。以美国为例，出现了：（1)经济持续衰退；(2)金融体系接近崩溃；(3)失业剧增；(4)生产相对过剩危机；(5)社会危机。传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展。随着凯恩斯主义经济理论为基础的、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，危机得到了控制，并逐步走出了困境。罗斯福政府通过两个“百日新政”，在美国的法律中写进了美国历史上最不寻常的一系列改革法案:紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等等。为了保证行动的有效性，罗斯福“使现代总统职位恢复了生气”，大大强化了政府职能:首先，大大扩充了总统的立法职权；其次，大大扩充了总统的行政职能；再次，大大扩充总统的经济职能。罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了高度放任自由的时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”。罗斯福本人也因此成了那一时期美国人的共同领袖。1933年至1938年，标志着美国制度上的剧变。

    从大危机开始，人们一直讨论这样一个问题，即亚当?斯密关于“看不见的手”的自由市场经济理论是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又应该如何克服呢？罗斯福新政有效地克服了大危机，但大危机后人们开始在讨论，罗斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又应该如何克服呢？自那以后，尽管西方国家围绕国家干预主义还是自由经营论形成了长时期争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从整体上看，争论的焦点已不是在理念上政府是否需要干预经济，而是在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。即政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分。例如，利用政府和政府首脑特有的影响力促进本国企业与他国企业之间的贸易或合作；例如，发挥政府专署的权威制定对外经贸政策，以推动或保护本国企业的发展。

 

总之，政府干预经济事实上已经成为西方国家的一种普遍的既定国策。但是干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。

 

3.当代资本主义的行政职能

 

经济基础：资本主义生产资料私有制，垄断资本主义

 

阶级本质：资产阶级专政

 

行政职能：内容到范围的变革：暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强；社会管理功能日益拓展，经济职能成为重点；宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化是同步进行。

 

如果说罗斯福新政的实践效用主要表现在对付经济危机的话，那么自60年代以来，东亚经济奇迹的出现及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突出作用。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。例如，日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，并形成了独特的政企关系。相比之下，韩国政府介入经济比日本政府程度更深、方式更直接；韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和行政规制，推动了韩国的经济发展。在经济发展的同时，日本、韩国基本上保持了社会的稳定。如此惊人的总体社会效果，至少可以证明这一时期日韩两国政府职能扩展的现实合理性和历史进步意义。

 

东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府具有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式，有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的自尊心和自豪感。也就是说，在因果关系上，社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。总之，后起的工业化国家和地区，只有在强大政府既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力的基础上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政企分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。它的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。

 

  “东亚金融危机” ——政府行政职能问题的修正。东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内仍然蕴藏着“传统”与“现代化”之间的深刻矛盾，反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换——工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足，同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。

    由东亚模式的特质和属性所决定，东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。在此意义上可以认为，东亚经济危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。换言之，在信息时代已经到来，世界性的知识经济和国际金融格局初步形成，世界精神一体化程度不断加深的新的历史条件下，东亚各国和地区政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性，政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性，是造成东亚金融危机的主因之一。

    不同的国家关于政府职能有不同的规制，问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。从发展的意义上说，政府职能只在于那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务。其中，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，是重释政府经济职能的核心问题，尊重经济主体“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人地位，则是重释政府经济职能的关键所在。

    东亚国家和地区重释政府经济职能的历史必要性和必然性之一，就在于随着市场主体的普遍发育成熟，而任其自由地选择经营方式和发展道路。政府的基本经济职能则相应转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向制定国家经济发展战略和发展规划，转向顺应市场、制定监督市场规则。东亚国家和地区政府职能的重释，只在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府的职能。

    东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为:通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义和公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资产占有的垄断，尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断，衰减社会财富相对公平的分配，提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。

 

小结：行政职能的侧重点经历了政治职能的不断强化到弱化到完善，经济职能的不断的强化、修正到完善，最终实现政治职能、经济职能和社会管理职能的有机结合。