长沙县扩权强镇的实践　

中共长沙县委党校 全建业

　　在我国行政管理体制改革的过程中，理论界和实践界有一种思路：扩大县镇权力，即扩权强县和扩权强镇。所谓扩权强镇，就是指在不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分属于县(市)的经济社会管理权通过适当的途径赋予乡镇一级政府，为乡镇政府切实履行应尽的职能奠定基础，从而推动整个县域经济社会又好又快发展。目前，除浙江绍兴县之外，全国已有多个省市在对扩权强镇进行探索，虽然各地探索的模式有差异，但这一改革思路已经获得中央的肯定。去年4月28日，中央编办、中央农办、国家发改委等六部委联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》(中央编办发〔2010〕50号)，决定对河北、山西、吉林、江苏等13个省的25个经济发达镇进行扩权改革试点。实际上，扩权强镇的背后，是乡镇破除体制限制的诉求。长沙县去年的财政收入达到75亿元，今年前7月财政收入更是达到77亿元，全年过百亿已经没有悬念。但“在百分之一的土地上创造了百分之九十的产值”的现实下，如何突破发展瓶颈，实现经济社会的持续、跨越发展呢?扩权强镇或许是推动县域经济社会又好又快发展的一种上佳选择。

　　一、长沙县扩权强镇的必要性

　　一是形式发展的要求。至今，我国乡镇管理体制依然延续着过去按照农业生产设计的体制。长沙县经过多年发展，工业化、城镇化已达到较高水平，原来建立在传统农村形态上的乡镇政府架构和功能已经远远落后于农村工业化和城镇化的发展需要。这时，扩大乡镇的政府权力，以适应农村工业化和城镇化成为必然。去年以来，长沙县有三个乡镇被列为长沙市的城乡一体化试点。如何推进城乡一体化?是长沙县当前面临的一大课题。就全国对城乡一体化的实践来看，可以说扩权强镇就是一条很好的途径。要实现城乡一体化，必须实现乡镇的科学跨越发展；要实现乡镇科学跨越发展，扩权强镇势在必行。二是基层政府的呼声。近年来，长沙县经济社会发展速度惊人，全县有六个乡镇财政收入过亿元，但相应的经济社会管理权限却一直没有扩大。“有限的权力，无限的责任”成为困扰乡镇快速发展的体制性因素。随着长沙县财政实力的增强，工业化、城镇化的强势推进，目前的乡镇体制已经远远不能满足城乡一体化发展要求，乡镇权责不对等的问题也日益凸显。长沙县委县政府于2009年提出要打造人民满意县，什么是满意?一个很重要的方面就是要方便老百姓办事。但就目前的情况来看，很多涉及民生的权力，比如说结婚证的办理，农村宅基地建房审批等权力都在县直相关部门，不仅程序繁杂，而且花费时间长，给老百姓带来了很大的不便。因此，扩大乡镇的权力，以更好地服务当地百姓成为基层政府的迫切要求。三是有成功经验借鉴。浙江绍兴县的扩权强镇已取得了很好地效果，保持了当地经济社会发展的良好态势。全国除了绍兴县之外，广东、安徽等地也取得了可喜的成绩。也就是说，扩权强镇这一行政管理体制改革的新举措，目前已有成功经验可借鉴，此时，长沙县实施扩权强镇必将大大降低改革的风险。四是理论上有支撑。扁平化组织理论强调：“在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越少越好，以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层，从而提高组织的效率。”就我国五级政府而言，确实应该通过扩权强县减少管理层级，应通过扩权强镇将权力下放给承担着更多社会管理和公共服务职能的乡镇政府。同时，在我国压力型政府的体制下，根据行政分权理论，将上级政府的权力逐级向下分权是行政管理体制改革的具体路径，推进扩权强镇改革，实际上就是一次行政分权理论的典型实践。

　　二、长沙县扩权强镇的思路

　　当前，长沙县还迎来了千载难逢的发展机遇，那就是国务院赋予了长株潭两型社会综合配套改革试验区，在行政管理体制改革上先行先试的权力，所以长沙县试水扩权强镇是符合中央精神，顺应民心的重大改革举措。作为湖南扩权强镇的先行者，长沙县应从以下四个方面着手：

　　1、先行先试，依法推动

　　可以考虑在北部农业镇和南部工业镇各选取部分乡镇作为扩权试点，通过先行先试，积累经验，稳步推进。众所周知，我国行政执法权是以县一级为主体的，乡镇层面几乎是空白。在扩权过程中，如果给镇的“衣服”太小，其成长就会受到束缚；如果“衣服”太大，就可能与现行法律法规发生冲突。所以，必须合理界定县、镇两级政府的权力边界，不是所有的权力都可以下放的，“依法”是放权的前提。在提倡依法行政的今天，针对政府自身的改革也必须做到有法可依，因此，我们建议通过省级立法权的行使，明确乡镇可以通过委托授权等方式获得部分县级管理权限，解除扩权强镇的法律障碍。

　　2、正确定位，转变职能

　　在大力提倡构建服务型政府的今天，政府在履行经济调节、市场监管职能的同时，更应该强化社会管理和公共服务职能。但是就目前现状来看，最基层的乡镇政府更多的是把招商引资、发展经济摆在首要位置，而忽视了乡镇政府所要承担的社会管理、公共服务等职能。扩权强镇改革的目的最主要的有两个：一是发展镇域经济。毕竟镇强，县才强；镇强，农村公共服务才有可能强。二是推进政府职能转变，强化社会管理和公共服务职能。长沙县还有很多乡镇在社会管理、公共服务上相对薄弱，反映最直接的就是民生问题。看病难、住房难、交通不便、小城镇管理混乱等问题在长沙县很多乡镇依然很突出。这些问题的突出，不是因为我们的乡镇经济没有发展，不是因为乡镇的财政没有增长。长沙县有六个镇街财政收入过亿元，最高的达到5亿元，远远超湘西一个县的实力。那为什么这些民生问题依然突出?我想最主要的还是我们的政府没有将职能转变到社会管理、公共服务上来。在加强和创新社会管理的新形势下，社会管理的重点应该在基层，难点也在基层。乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点和稳定的关键，其社会管理职能发挥如何，将直接影响民心向背和党的事业兴衰。因此，乡镇获得权力之后，除了发展经济之外，更重要的是要用掌握的权力不断加强社会管理，要用不断增加的财力为老百姓提供更多的公共服务。所以说扩权强镇，转变乡镇政府职能是关键。

　　3、因地制宜，分类扩权

　　长沙县目前已经形成“南工北农”的科学格局，全县3个街道19个乡镇按照“3568”的模式划分为县城及经开区服务区域、工业优势区域、农业优势区域和工农综合发展区域四个区域。因此，在这种科学格局之下，下放或委托多少事权给乡镇，必须结合乡镇实际。事权放的太多，乡镇并不能有效承接，这样会造成权力虚置；事权放的太少，扩权强镇的目的又实现不了，现实可行的操作方法是一事权配置一财权与与税收返还相结合。同时，在扩权过程中，必须充分考虑乡镇的特殊性，不能搞一刀切。比如说在机构设置上，南部工业镇和北部农业镇应该有一定的差别。我们在调研时发现，南部工业镇和北部农业镇工作量悬殊，但机构编制、人员却基本一样，因此，我们建议是否可以考虑从北部农业镇适当调剂部分编制和人员到南部乡镇。在扩大事权上，北部农业镇应侧重于下放事关民生的一些权力，比如结婚证、身份证的办理等。而南部工业镇除了下放事关民生的权力之外，还应重点下放规划审批、行政执法等权力。在扩大人事权上，应鼓励镇政府自主任命,通过乡镇上报、市县发文、乡镇通过的方式完成人事权的回归。比如说对“七站八所”的管理。目前，像国土所、派出所、水管站等站所属于县直部门和乡镇共同管理，在一定程度上存在管辖范围界定不清晰的问题。对于“七站八所”的管理，我们认为要坚持一级政府一级管理的原则，将垂直部门在乡镇的派出机构全面下放给乡镇进行统筹管理，彻底实现把乡镇政府构建为一级完备的基层地方政府，从而实施镇域范围的全面有效治理。同时，是否可以考虑借鉴绍兴的做法，在三个城乡一体化试点乡镇开慧、榔梨、金井试行党委书记、镇长一肩挑，并提高一把手的行政级别为副县级。

　　4、完善配套，深化改革

　　(1)规范权力运行。推行扩权强镇改革，必须建立与之相适应的内外监管制度。县直部门要坚持权责一致、放管结合的原则，加强指导和监管，建立上级巡回巡查制度，安排专职人员做好巡回巡查工作，及时发现问题，解决问题，防止官员腐败问题长期隐匿，切实将腐败问题处理在萌芽状态。同时，应大力推行行政执法责任追究制度，规范和监督乡镇行政执法行为，乡镇在承接上级下放事权的同时，应依法承担相应的行政和法律责任,最大限度地杜绝权力扩张后的衍生问题，确保扩权强镇改革顺利推进。

　　(2)优化队伍结构。针对扩权之后专业人才匮乏的难题，可以采用上下联动、内外结合的方式，加强对人才的引进与培养。“上”是乡镇工作人员安排到县直部门上挂锻炼；“下”是县直授权部门派人到镇里挂职指导；而“内”是通过内部机构调整，按照专业对口原则，重新确定工作岗位；“外”是对外引进专业人才。同时，可根据实际情况申请适当调整行政、事业编制，通过公选、选调、竞争上岗、轮岗等多种方式，引进所需人才，优化队伍结构。

　　(3)完善财税制度。目前，长沙县实行的是“乡财县管”的财政体制，虽然能更好地把握好乡镇资金的正确使用，但是在实施过程中也有需要完善的地方。比如长沙县榔梨镇2010年财政收入虽然超过3亿元，但可支配资金仅2400万元。因此，为配合扩权强镇改革，建议完善目前的“乡财县管”体制，县财政可以加大对乡镇财力的支持力度，让乡镇财政保持一定的基础和实力，让乡镇能把钱用在发展最需要的地方。同时，建议对北部农业乡镇取消税收分成基数，实行全额返还。对于南部工业镇和城乡一体化试点乡镇要加大税收分成比重，全额返还土地出让金，切实提高乡镇的财力。

[编辑：潘东晓]