【案情】
原告：罗某
被告：重庆市江津区发展和改革委员会
第三人：重庆市江津区滨江新城开发建设有限公司
2009年9月8日，第三人重庆市江津区滨江新城开发建设有限公司向被告提交了《重庆市江津滨江新城开发建设有限公司关于滨江新城南北大道工程立项的请示》（津滨新城司文【2009】18号），同日，被告作出《关于江津滨江新城南北大道工程立项的批复》（津发改投[2009]317号）。原告认为该批复致使相关部门在其宅基地所在区域附近进行项目建设施工，严重影响其生产生活，侵犯了其合法权益，遂向重庆市发展和改革委员会提起复议。2013年5月9日，重庆市发展和改革委员会作出《政复议决定书》（渝发改复决【2013】1号）维持了被告的具体行政行为。原告不服，诉至江津区人民法院，请求依法确认被告作出的《关于江津滨江新城南北大道工程立项的批复》（津发改投[2009]317号）的具体行政行为违法。
【审判】
江津区人民法院审理认为，被告依法享有对辖区内的城市规划和建设工程项目作出立项审批的职权。因第三人重庆市江津区滨江新城开发建设有限公司（系区属国有独资企业）向被告提交的《重庆市江津区滨江新城开发建设有限公司关于滨江新城南北大道工程立项的请示》（津滨新城司文[2009]18号）中所涉工程项目土地占用区域已被纳入《江津区城市总体规划》，故被告对该立项申请进行审查后作出批复的具体行政行为并未超越法定职权，符合法律规定。同时，被告作出的立项批复行为未对原告的权利义务产生实际影响，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，原告的诉讼不属于行政诉讼法的受案范围，遂裁定驳回原告的起诉。
一审裁定后，罗某不服，以其起诉属于人民法院受案范围为由提起上诉。二审法院维持原裁定。
【评析】
一、行政批复的法律性质
行政批复是指用于答复下级机关请示事项的回复性公文。其制作和应用一般以下级的“请示”为条件。关于行政批复的法律性质，学界有两种观点：一是认为行政批复是上下级机关之间的内部公文，是上级机关向下级机关作出的内部指示，因而属于行政机关的内部行为；二是认为应具体问题具体分析，若行政批复涉及特定事物或特定区域，将对行政机关外部特定人产生法律效力，则该行政批复属行政机关的外部行为。
笔者赞同第一种观点，可以从其法律效力上加以认定。行政批复适用于答复下级机关的请示事项，是上级机关向下级机关作出的内部指示，而不是直接针对公民、法人或其他组织作出的，对公民、法人或其他组织不直接发生法律效力。换言之，行政相对人与作出批复的上级机关之间不具有直接的法律上的利害关系，对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，而非上级机关的批复行为。因此，行政批复的效力存在于上下级机关之间，属于内部行为；而下级行政机关依据上级行政机关的行政批复对外作出的对行政相对人权利义务产生直接影响的具体行政行为，属于外部行为。
二、行政批复不具有可诉性
行政相对人能否针对作出批复的行政机关的批复行为提起行政诉讼，实践中也有两种观点：第一种观点认为，行政批复是行政机关依法行使职权，对下级机关的请示事项作出的内部指示，其效力存在于上下级之间，实质上是行政机关内部的管理行为，故行政相对人不能针对行政内部行为提起行政诉讼；第二种观点认为，虽然行政批复是内部行政行为且并未直接针行政相对人，但是行政批复确定的内容会通过合法途径加以落实，则会对行政相对人的权利义务产生实际影响，故行政相对人可就行政批复行为提起行政诉讼。
笔者认为行政相对人不能针对行政机关的批复行为提起行政诉讼。首先，作出批复的行政机关不能作为被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。其次，行政相对人与作出批复的上级机关之间不具有直接的法律上的利害关系，不能作为适格主体针对行政批复行为提起行政诉讼。因为行政机关作出的批复行为，是行政机关的内部行政行为，对外不直接发生法律效力。第三，行政相对人应以作出具体行政行为的下级行政机关为被告。因为直接对行政相对人发生法律效力的行为是下级行政机关作出的具体行政行为，而非批复行为。
结合本案，被告根据重庆市江津区滨江新城开发建设有限公司提交的立项请示作出立项批复行为，是其依法履行职责，故依法驳回原告的起诉的行政裁定是符合现行行政法律法规的。
联系客服
