什么是规范性文件？

规范性文件是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件。

目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。

广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。

狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。

国家行政机关制定行政法规和规章以外的行政规范性文件的行为，法律上称之为抽象行政行为。由于这类行政规范性文件数量多，涉及面广，是行政管理权和行政强制力的体现，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而日益受到公众的关注；对抽象行政行为的法律监督也在逐步加强。例如，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。此外，国家法律对于行政规范性文件的权限正在逐步予以严格规范。例如《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，除了法律规范以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。

规范性文件，也就是老百姓俗称的“红头文件”。在公文写作中经常会遇到，它与其他公文不同之处表现在内容和制定程序上，虽然规范性文件在文书格式上也有很严格的要求，但相对其内容而言，就是小巫见大巫了。常用的公文每一类都对应一个专门的名称和文书格式，规范性文件则不然，它的名称是不固定的，有可能一个办法是，也有可能一个通知是。怎么去判断一个文件是不是规范性文件？这就要看规范性文件它有些什么特征。

规范性文件的特征：

（一）法定主体

必须是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织才有权制定规范性文件，这些有行政职权的单位又称为行政主体。一般而言，各级政府公布的行政执法主体有资格发布规范性文件。

（二）依法制定

各行政主体制定的规范性文件必须在其法定职权范围内，并且制定过程也必须合乎有关程序性规定。法定职权可以看执法依据，这在目前开展的行政执法责任制中有要求；法定程序各地规定不同，但省一级基本上在备案方面都有法规或规章的规定，如山西省政府2004年政府第168号令《山西省规范性文件制定与备案规定》，在制定和前置审查方面各地要求不同，山西省政府2006年以政府第190号令发布的《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》就只针对省政府及其工作部门作出要求。

（三）具有普遍约束力

这里面有两层意思，首先是针对不特定的多数人，再就是能反复适用。行政机关制定的内部管理制度，技术操作规程，人事任免决定，对具体事项的通报、通知以及行政处理决定等文件，不在这一范围。是否具有普遍约束力也是判断规范性文件的试金石。有人以是否涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务作为判断的主要标准，但我认为这一标准并不好把握，有些规定表面看来不影响行政相对人的权利，也没有专门设定公民义务，但作为行政管理措施却普遍适用，并且间接影响社会，这也应当属于规范性文件的范畴。与规范性文件相似并且相关的有一个重要的概念，就是规范性法律文件，是指国家机关或国家机关授权的组织依法制定并发布的，以条文的形式规定一定的行为准则，具有普遍约束力、能作为法律适用依据的法律文件。除法律外，行政法规、部门规章和地方政府规章属于此类。大部分需要长期适用的规范性文件最终都会上升到规范性法律文件的高度。有关内容可以参考《立法法》。

规范性文件是涉及或者影响管理相对人权利义务，在一定时期内反复适用的文件。

如何界定规范性文件的范围？正确界定规范性文件的范围有两个标准。

一是行文方向。规范性文件是下行文，上行文、平行文不是规范性文件。

二是文件的内容。规范性文件的内容应当同时具备 “三性”，即外部性、普遍适用性和反复适用性。

规范性文件的外部性，是指文件的内容涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。

规范性文件的普遍适用性，是指文件作出的规定，对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别管理相对人。

反复适用性，是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，而不是只用一次。

什么样的规定是“涉及或者影响管理相对人权利义务”的规定？涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么；能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。