滞纳金及迟延利息在破产清偿顺序中的定位

感谢河南千业律师事务所 薛永广 律师

授权《破产法实务》刊发

滞纳金及迟延利息在破产清偿顺序中的定位

——兼及《破产法解释（三）》第三条

的理解与适用

薛永广

【摘要】破产申请受理前滞纳金及迟延利息是否属于破产债权，在理论界和实务界一直以来存在的争论。滞纳金及迟延利息既不属于普通破产债权，也不属于除斥债权，应当属于劣后债权，管理人应当在债权审查时列明。滞纳金及迟延利息作为“劣后债权”，不另享有债权人会议的表决权。破产申请受理后产生的滞纳金及迟延利息不属于“破产债权”，也不属于“劣后债权”。劣后债权的法律定义、范围、内部清偿顺序等规则还不明确，“私法债权优先于公法债权”的处置原则，与《企业破产法》113条的立法价值存在冲突之处，在未来修改《破产法》时需要重点予以关注。

【关键词】滞纳金及迟延利息  劣后债权  清偿顺序

2019年3月27日，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（法释〔2019〕3号发布并于次日起实施。该解释第三条规定：“破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，债权人作为破产债权申报的，人民法院不予确认。”对于本条内容的理解与适用，在理论界和实务界引发了不小的争议。本文就滞纳金及迟延利息在破产清偿顺序中的定位展开讨论，兼及《破产法解释（三）》第三条的理解与适用，以期抛砖引玉，求教于方家。

一、“破产申请受理前”滞纳金及迟延利息是否属于破产债权的争论

相关款项的滞纳金以及债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息是否属于破产债权问题，自《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）第六十一条第一款第二项规定以来，一直以来就存在争议，理论界与司法实务中均存在肯定说与否定说两种观点。本条司法解释的诞生，旨在解决争议，但本条内容与法释〔2002〕23号）第六十一条第一款第二项规定的差别并不大，对其理解与适用依然不行形成一致意见。

肯定说认为，“破产申请受理后”仅仅是一种时间界限，破产申请受理之后的债务人欠缴款项产生的滞纳金及应当加倍支付的迟延利息不属于破产债权，但依据反对解释，破产案件受理前的滞纳金和迟延履行利息理所当然地属于破产债权。如广东省高级人民法院(2008)粤高法民二终字第197号二审判决书认为：“最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条第（二）项规定，人民法院受理破产案件后债务人未支付应付款项的滞纳金，包括债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，不属于破产债权。该规定所指的不属于破产债权的是破产受理日之后所产生的利息或滞纳金，而破产受理日之前所产生的利息或滞纳金，仍属于破产财产，债权人请求确认其对该部分利息或滞纳金的权利，应予支持。”

否定说认为，“破产申请受理后”，不仅仅是一种时间界限，而且是一种状态或者说是定性的界限，“人民法院受理破产案件后”指一个特别事件，该事件一旦成就即形成如下法律状态，即滞纳金及应当加倍支付的迟延利息属于“除斥债权”，不在属于破产债权。其理由主要在于，如果认定滞纳金及应当加倍支付的迟延利息属于破产债权，则违背了《企业破产法》保障债权公平受偿的立法目的，对其他债权人明显不公平。如深圳市中级人民法院（2013）深中法破初字第141号判决书认为，“如果在破产程序中允许对个别债权人计算复利、罚金等惩罚性的债权，将损害其他债权人，尤其是非金融机构债权人的利益。依照破产法公平保护全体债权人的立法精神，应当理解为只要未支付的滞纳金，均不属于破产债权，即破产程序中不应再支持惩罚性债权。”又如四川省资阳市中级人民法院（2016）川20民终1161号判决书认为“在破产清算阶段，债权人的加倍延迟利息是否保护，应从破产分配的公平受偿角度加以考量。在破产清算中，债权人申报债权主要分为两种情况，一种是经过法院或仲裁机构生效法律文书确定的债权，另一种是未经法院或仲裁机构生效法律文书确定的债权。如持有生效法律文书的债权人可以获得双倍延迟利息，而未持有生效法律文书的债权人不能获得双倍延迟利息，对后者显失公平。而破产法的立法精神是平等保护所有的债权人，除法律规定的分配顺序不同外，同一顺序的债权人应获得同一比例的清偿。简阳中汽挂车有限公司破产清算中，有债权人持有法院生效文书申报债权，也有债权人未持有法院生效文书申报债权，根据民法公平原则，对原告要求将双倍延迟利息计入破产债权的诉讼请求，缺乏法律依据，本院依法不予支持。”一些地方的司法规范性文件也作如此规定，如《深圳市中级人民法院关于破产案件债权审核认定指引》第五十六条规定：“管理人应当按照生效法律文书确定的方法计算迟延履行期间的利息，但债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息除外。生效法律文书未确定给付迟延履行期间利息的，迟延履行期间不计算利息。”又如江苏省高级人民法院2017年11月修订的《破产案件审理指南》第七章第一条规定：“债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息不属于破产债权”。

然而，无论是肯定说还是否定说，其问题在于：一方面，滞纳金及迟延利息是行政机关或者司法机关对不按期限履行金钱给付义务的人课以新的金钱给付义务，具有特定的实施对象、带有明显的强制性和惩罚性，是具有人身不可代替性质的处罚。“在破产程序中,通常债务人资产已不足以偿还全部债务,若再将惩罚性债权作为普通破产债权甚至优先破产债权予以清偿,只能使全体破产债权人应分得的财产减少,实际受到处罚的并不是违法之债务人,而是无辜的债权人。”将滞纳金及迟延利息确认为普通债权，与普通债权按同一比例受偿，明显对其他债权人不公平。但是另一方面：

其一，滞纳金及迟延利息是债权人享有的合法有效权利，受到法律保护，不能因其后发生的破产事由而被剥夺。其二，法治意识强的债权人启动司法程序，支付诉讼成本、承担诉讼风险，最终被人民法院生效法律文书确认了债权，债务人拒不履行生效判决，该债权人才享有了加倍利息债权，对这些债权确认为除斥债权，明显不公平。其三，《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》（法释〔2012〕9号）规定，“破产企业在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权。对于破产案件受理后因欠缴税款产生的滞纳金，人民法院应当依照最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条规定处理”。依据该批复，在破产案件受理前的税收滞纳金作为惩罚性债权已经明确属于破产债权，如果其他具有相同性质的滞纳金及迟延利息被确认为除斥债权，这明显不公平。其四，近年来在破产案件的发生原因上，很多都是由于银行金融机构等收贷导致资金链断裂所致，同时法院受理破产案件的标准也有逐渐放宽的趋势。在这种情况下，破产财产在清偿全部普通债权后，就存在仍有剩余的可能性。在此情况下，如果将滞纳金及迟延利息确认为除斥债权不予清偿，显然有违保护债权人利益的公平原则。其五，如果将滞纳金及迟延利息确认为除斥债权，可能增加债务人通过破产逃债以及所谓时间换空间等动机和不良现象的风险，不利于树立法律权威和解决执行难等问题。

二、滞纳金及迟延利息既不属于普通破产债权，也不属于除斥债权，应当属于劣后债权。

最高人民法院于2018年3月4日印发了《全国法院破产审判工作会议纪要》（下称《会议纪要》）。《会议纪要》第二十八条明确规定：“对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第（一）项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。”这一规定被认为是确立了破产程序中债权清偿顺位的基本原则，并建立了劣后债权及其清偿制度。

我国《企业破产法》对劣后债权未作规定，2002年的《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）将罚款、罚金等惩罚性债权列为除斥债权。但是，劣后债权司法认定的判例早在上述《会议纪要》前已经作出。2015年12月30日，北京市第二中级人民法院作出的( 2015)二中民（商）初字第1 1024号民事判决书认为，“该赔偿款在债权性质上属于民事惩罚性债权，鉴于泰丰公司已进入破产程序，为保证泰丰公司所有债权人的债权能得以公平受偿，该220万元债权作为惩罚性债权应当劣后于普通破产债权清偿，即待此次破产程序中所有普通债权人的债权得以完全清偿后，仍有剩余破产财产可供清偿时，再予以清偿。”该案主审法官在本案例解析中指出：“如果将惩罚性债权赋予一般普通债权的清偿顺序，将降低处于同一清偿顺序的其他普通债权的清偿率，导致对债务人的法律惩罚转嫁到其他普通债权人身上，使其他普通债权人对此惩罚性债权承担连带责任，违反《中华人民共和国企业破产法》第1条规定的公平受偿原则。”尽管从绝大多数破产案件的清偿结果看,无论是除斥债权还是劣后债权都得不到清偿，但两者的权利设置不同。除斥债权在破产程序中完全没有受偿权利，而劣后债权在普通破产债权完全受偿后仍有剩余财产时仍可能受偿,其受清偿的权利未被剥夺。劣后债权的立法设置可避免出现债务人企业在破产清偿后仍有剩余财产时，对本有义务偿还的债务却有钱不还。

无论是将滞纳金及迟延利息确认为普通破产债权，还是确认为除斥债权，既不公平也不合理，将滞纳金及迟延利息确认为劣后债权，则能很好地避免上述问题。其一，将破产申请受理前的滞纳金及迟延利息确认为劣后债权，符合破产法“公平清理债权债务”的原则。劣后债权无论在债权性质、债权人地位等方面存在应劣后于一般交易性债权的价值考量，滞纳金及迟延利息属于惩罚性债权，与普通债权按比例清偿，对其他债权人明显不公平，将滞纳金及迟延利息作劣后考量符合分配正义的要求。其二，将破产申请受理前的滞纳金及迟延利息确认为劣后债权，符合破产法“最大限度保护债权人利益”的原则。滞纳金及迟延利息是债权人享有的合法有效权利，经司法确认的滞纳金及迟延利息占用了债权人的时间和金钱成本，应当受到法律保护。其三，将破产申请受理前的滞纳金及迟延利息确认为劣后债权，当前破产法律实务的当前特点和未来趋势。当前破产案件数量的激增、破产门槛的适当降低、破产原因的演进，导致破产财产在清偿普通债权之后仍有剩余的可能，将剩余资产分配给尚未完全受偿的债权人，更符合保障债权、分配正义的要求，也有助于厚植破产法律文化的群众基础。

三、滞纳金及迟延利息确认为劣后债权的具体法律适用

（一）“劣后债权”属于“破产债权”，但不属于“普通破产债权”，管理人应当在债权审查时列明

根据《企业破产法》第113条，现行立法下仅有优先债权（包括职工债权、社保债权和税收债权）和普通债权两个序位。《会议纪要》第39条规定，“关联企业成员之间不当利用关联关系形成的债权，应当劣后于其他普通债权顺序清偿，且该劣后债权人不得就其他关联企业成员提供的特定财产优先受偿。”有观点认为，“劣后债权应该是属于普通债权的一种，否则似乎应该表述为‘劣后于普通债权顺序清偿’，而不应该加‘其他’的限定语。”但是，如果劣后债权属于普通债权中的一类，那么就意味着同为普通债权，按照司法政策，清偿顺序也存在着优先与劣后之分，这与《企业破产法》第113条第2款“破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配”的规定明显矛盾，因此劣后债权应当是与优先债权、普通债权相并列的一类特殊债权。破产实务中，根据《企业破产法》：“第五十七条　管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。债权表和债权申报材料由管理人保存，供利害关系人查阅。”由普通债权和劣后债权，在实体权利和程序权利上存在明显差别，因此管理人在审查债权，编制债权表时，应当明确列明。

（二）滞纳金及迟延利息作为“劣后债权”，不另享有债权人会议的表决权

根据《企业破产法》第59条第1款，“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。”滞纳金及迟延利息作为“劣后债权”是否应该享有表决权呢？有学者指出，“在劣后债权不能获得清偿的破产案件中，劣后债权人在债权人会议上无表决权，仅在其有可能获得清偿时，因债权人会议的表决可能影响其权益，方可享有表决权。在劣后债权不能获得清偿的重整案件中，重整计划草案表决时不设劣后债权人组。在劣后债权可能获得清偿的重整案件中，劣后债权人单独设一组别，不能混入普通债权人组，因两者的清偿顺位是不同的。”以上分析很有道理，但是笔者认为应当对“劣后债权”进行分类，包括附属的劣后债权和独立的劣后债权两类。所谓“附属的劣后债权”是指附属于担保债权或者普通债权、因未按期履行所应负担的惩罚性债权，如欠税滞纳金、迟延利息等；所谓“独立的劣后债权”是指附属的劣后债权之外的，行政司法机关针对债务人违法行为作出的带有金钱给付内容的民事、行政或刑事处罚措施。对于独立的劣后债权，应当按照上述分析赋予表决权，此系理所当然；但是对于附属的劣后债权，鉴于与其附属的普通债权或者担保债权在权利主体上具有同一性，不因劣后债权的存在赋予其附属的债权另外的表决权，更为适宜。

（三）破产申请受理后产生的滞纳金及迟延利息不属于“破产债权”，也不属于“劣后债权”

根据 《破产法解释（三）》第三条规定的具体内容，按照文理解释，破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，不属于“破产债权”。 “破产债权”包括优先债权、普通债权、劣后债权三个层次，既然不属于“破产债权”，当然也就不属于“普通债权”或者“劣后债权”。这是对《企业破产法》第四十六条“破产止息”规则确认和延伸。有文章认为，“债务人财产清偿全部普通破产债权后仍有剩余时，其他因法律规定在破产程序启动后丧失清偿权利的私法债权和补偿性债权，如企业破产法第四十六条二款规定的附利息的债权自破产申请受理时停止计算的利息等债权，从法理角度讲也应复活其清偿权利，并优先于惩罚性债权清偿。”笔者认为，这种观点并不符合该司法解释第三条的精神。理由在于：其一，《企业破产法》第46条第2款明确规定：“附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。”在破产受理时，债务人的财产即作为破产财产予以确定，与此相对应，债权人的债权（包括优先债权、普通债权以及劣后债权）也应当予以确定。其二，在破产受理之时，管理人接管债务人财产、印章和账簿、文书等资料之后，债务人企业的权利能力和行为能力处于不完全甚至近于丧失的状态，此时债权继续计息这一民事法律行为继续对债务人企业产生效力，或许并不公平。其三，债务人财产因破产宣告而成为以破产清算为目的而存在的独立财产，形成类似财团法人性质的破产财团，此时债务人企业已经丧失民事行为能力，在此期间如果债权利息继续计算，则明显对债务人企业不公平。

四、结论及结论之后的余论

《破产法解释（三）》第三条应理解为，受理破产申请后，已经发生的相关款项的滞纳金以及债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息应当被确认为“破产债权”，而且属于“破产债权”中的“劣后债权”。 受理破产申请后产生的相关款项的滞纳金以及债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息，不属于“破产债权”。在债权申报及确认过程中，管理人应当列明相关款项的滞纳金以及债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息属于劣后债权。受理破产申请后产生的利息债权，包括惩罚性的利息债权、滞纳金等均不属于破产债权。

现行《企业破产法》缺乏对破产劣后债权制度的设计和明确规定，仅在《公司法司法解释（二）》第十四条中有所涉及，最高人民法院以《会议纪要》的形式建立破产劣后债权制度，对现行《企业破产法》、《破产规定》作出了重大突破。然而，《会议纪要》作为司法政策性文件，并不能直接作为人民法院审判案件的法律依据，法官即使“参考” 会议纪要的条文，却无法从《企业破产法》中找到“劣后债权”的法律依据，劣后债权的定义、范围、内部清偿顺序等规则还不明确，“私法债权优先于公法债权”的处置原则，与《企业破产法》113条的立法价值存在冲突之处，这些都是未来修改《破产法》时应当重点予以关注的内容。