土地低效使用现象由来已久，成为全国各地亟待破解的难题，制约地方经济社会发展。低效用地现象成因复杂，由于企业自身因素造成地块闲置或投资开发不足是最主要的原因。而破产法在调整企业等市场主体债务关系的同时，对市场经济还产生广泛的间接调整作用。实践中，通过破产程序来优化资源的配置与使用，加速僵尸企业出清，依法处置盘活低效用地，可以实现良好的法律效果和经济效益。
一、问题的提出
（一）低效用地概况。低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，广义上的低效用地还包括闲置土地。
低效用地严重浪费土地资源，占用城市建设用地指标，影响项目的落户与承载，有碍城市美观，是各地普遍存在的难以破解的顽疾。据自然资源部在全国7省市开展的城镇低效用地清查情况数据，2018年全国7省市共认定城镇低效用地面积41.33万公顷（约620万亩），目前只完成改造再开发项目1.48万个、面积4.61万公顷（约69万亩），仅占认定总面积的11%。由此可见，在全国范围内低效用地存量多、可开发潜力大。
国家高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作，2020年3月30日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，意见提出，鼓励盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。
由此可见，珍惜土地资源、深挖土地价值，推进土地要素市场化配置具有非常重要的意义，通过依法有效的路径来进行低效用地再开发可以发挥巨大的效益。
（二）成因和现实困境。土地使用权作为无形资产是企业最具价值的资源之一，因企业方面原因造成土地闲置或低效主要涉及以下因素：
一是企业主观原因。企业过度扩张、盲目投资非主业，导致资金链、担保链破裂。或因规划用地面积较大而需分期建设，但因项目因资金困难等因素施工进展较慢，使得已取得土地但无法按期开工、已开工但不能如期完工，造成用地局部闲置。
二是外部环境变化。因外部市场、经济形势变化，企业无法应对而导致生产经营严重困难，深陷民间借贷泥潭，因故停产处于僵尸状态或破产境地，企业债务缠身涉及众多诉讼，导致土地等资产被司法查封，造成土地闲置。另外招商引资把关不严、门槛太低，引进的所谓项目实际并无投资，或不适应产业政策，造成土地闲置及低效利用。
三是土地政策反复。因历史遗留原因，土地转用指标及规划滞后，制度不完善，也造成土地利用率不高。部分地区存在着未批先建、建设用地指标未解决就工程上马的现象，企业为便于今后发展和减少投资成本，往往按照标准下限，预留了部分土地，厂房建设也趋于低层化，土地利用率不高。
闲置低效用地处置难，企业一般陷入困境，股东之间、公司与债权人之间僵局，靠企业自身乏术，单纯靠地方政府以行政手段对市场经济主体进行干预也难以达到良好的效果。所以，正确面对历史遗留问题，对于搁置时间较长、沉淀大量资金、债权债务关系相对复杂的地块和企业，尝试依法导入破产程序，以优化资源的配置与使用，是值得深入探索的。
二、导入破产程序的类型化路径
通过低效用地成因可以看出，其用地主体——即相当一部分是因企业自身原因造成开发停滞或闲置。企业或因资金链断裂、生产经营困难，或近于停产处于僵尸状态，或陷入债务纠纷，土地等不动产被司法查封等，均表现出资不抵债，可能面临破产的境地。如能将用地主体依法导入破产程序，可根据具体情况分类实策，充分发挥破产程序的特点，依法破解闲置低效用地的难题。
《企业破产法》规定了破产清算、重整、和解三种破产程序。其中重整、和解程序可以实现市场主体的有效救治，帮助企业提质增效；清算程序可以促使丧失经营价值的企业和产能及时退出市场，实现优胜劣汰。另外，实践中庭外重组和预重整也有很好的法律效果。
（一）破产重整：有挽救希望与挽救价值企业的重生之路。重整是指对可能或已经发生破产原因但又有挽救希望与挽救价值的企业，通过对各种利害关系人的利益协调，进行营业重组与债务清理，以使企业避免破产、获得重生的法律制度。
发生债务危机的企业中，有不少是符合国家产业发展方向、自身主业经营良好且有发展前景、技术先进、产品有市场、有品牌、影响大的企业，只是可能受意外突发性事件导致暂时出现资金链紧张或者断裂，或者只是由于过度投资行为导致资金链紧张或者断裂，进入重整程序中，以土地、房产等不动产作为抵押的担保物权的实现受到限制，重整计划通过后企业土地等资产得以激活。这种“放水养鱼”的重整，一方面让公司获得重新经营的能力，另外一方面，可以提高债权人偿还率，使债权人的利益得到保障。
（二）破产和解：有挽救可能但重整成本过高企业的路径选择。和解是指债务人和债权人达成和解协议，减免债务数额或延缓债务履行期限，使债务人摆脱经济困境，避免破产清算。和解制度主要体现了自主性强，成本低，耗时短，使债权利益最大化的特征，但因未触及债务人生产经营能力而不能从根本上提升债务人的清偿能力，适用于经营规模较小或债权人人数较少，有挽救可能但使用重整程序又成本过高的债务人。
在部分建设开发企业，特别是房地产公司陷入困境时，房企往往仍然持有土地等不动产，如闲置土地、在建工程，或处于预售阶段的住宅或招商阶段的商业地产及使用中的工业地产，这其中有的是资金流出现问题，有的是担保不当导致，如能导入破产和解程序，通过多方协商妥协的方式来寻找满足双方利益的平衡点，达成和解协议，既能迅速复工续建，有利于企业建成持有的半成品资产，还可能使得债权人的利益获得长期保障。
（三）破产清算：资不抵债且明显缺乏清偿能力企业的末路选择。破产清算是指当企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏偿债能力，被法院裁定宣告破产后清理破产人债务关系的程序。通过清算，可以概括性的解决债务人和众多债权人之间的债权债务关系，以淘汰落后产能，实现腾笼换鸟。当企业进入破产程序，又无重整价值或和解可能情况下，经审查符合破产条件的，应依法宣告破产，进行清算，制定财产变价方案，对闲置低效的土地和房产进行拍卖，尽快实现僵尸企业出清。
（四）庭外重组和预重整：破解低效用地难题的辅助切入路径。
庭外重组是企业通过与债权人、投资人的自行谈判与协商，对企业进行债务调整与资产重构。庭外重组体现当事人的意思自治，程序上灵活便捷，当事人可以进行充分的谈判。
预重整是企业先行与债权人、投资人进行协商，拟定了重组方案后，再通过法律程序进行重整，即重整前的谈判成果在庭内重整程序中可以得到确认，通过非司法程序与司法程序的结合、当事人意思自治与司法干预的结合，提升了庭内重整程序的质量。
庭外重组和预重整充分尊重当事人意思自治，也可以使企业重新获得生产经营的能力，盘活现有资产，实践中在破产程序之外也可以作为低效用地破解的辅助切入路径。
另外，破产程序存在一定可转换性：提出破产申请时可选择适用重整、和解或清算程序；清算案件在破产宣告前，债权人或债务人可以申请重整，债务人可以申请和解；进入重整或和解程序后，如具备法定的特定事由时，应经破产宣告可以进入清算程序，以上应结合企业具体情况灵活运用。
三、可采取的原则及策略
土地资源是发展之基、生产之要。随着供给侧结构性改革的深入推进，地方政府应充分发挥主导、监督作用，针对用地主体管理体制、历史变革、土地权属、遗留问题和利益纠葛等因素，结合破产程序特点，通过强化组织领导，加强部门协作配合，以盘活土地等存量资产、提高要素利用率。
（一）坚持政府主导。土地闲置低效一般历史遗留时间长、债权债务关系复杂，需要政策依据支持，靠企业自身难以打破僵局；如企业面临破产，涉及债权人、债务人、投资人、职工等多方利益的平衡，多易发生信访矛盾，关系社会的稳定。地方政府肩负推动当地社会经济高质量发展和维持社会稳定的重任，应充分发挥属地责任和主体责任，积极研究出台配套政策，建立健全工作机制，创新土地供应和增值收益分配方式，依法大力推进城镇低效用地再开发。
（二）坚持依法依规。盘活闲置低效土地资源有法可依，《土地管理法》、《房地产管理法》，以及原国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》、《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》等提供了具体的法规政策依据，《企业破产法》及有关司法解释，以及最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》、《全国法院民商事审判工作会议纪要》等为依法运用破产程序处置闲置低效用地提供了法律层面支持。同时，处置程序要坚持市场化和法治化，坚持府院联动，依法导入破产程序，慎用行政强制手段，依法强制收回的要确保不产生新的遗留问题；表决通过重整计划草案、和解协议、破产财产变价方案等要充分尊重法律程序和当事人意思自治。
（三）坚持分类施策。按照甄别的不同类别对用地主体进行分类开发处置，低效用地处置不搞“一刀切”，应根据不同企业、不同地块的特点和性质，选择最适合的处置和开发运作方式。通过制定合理的认定标准，对停产时间长，资不抵债且复产无望，建筑系数、容积率等未达到合同约定标准的企业，分别按僵尸企业、闲置土地、低效工业用地、烂尾工程等分类施策，严格按照有关法律和法定程序，逐宗研究具体处置方案，实行一地一策，分类处置好闲置低效土地。
四、开发运作的可行性方案
（一）引导兼并重组。对技术先进、有市场、有前景，特别是产权明晰但已停产且无力再生产或暂时陷入困境的企业，引导上市公司和行业龙头企业通过产权转让、资产转换、合作开发等方式推进，通过引进战略投资和符合园区产业规划的项目入驻，适时引导企业以市场化方式实施并购和资产重组，帮助企业走出困境，恢复活力。
（二）多用重整和解。一是对有拯救价值且有大量土地等资产被限制的企业，主动引导“执转破”，根据项目实际情况，引导债权人（债务人）申请重整或和解，发挥破产程序的特点，释放土地资源，推动“半拉子”工程复工续建。建立债权人会商制度，尽可能推进出售式重整。二是通过其它方式不足以摆脱困境，长期亏损、扭亏无望且资不抵债的企业，以及不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和结构调整方向的企业，及时停止各种财政补贴和不同形式的保护，协同各债权人加快不良贷款处置，支持企业依法破产清算。
（三）依规有偿收回。对有开发实力、产业市场前景较好的企业，责令其投资扩规，限期开发利用闲置低效土地，“退二进三”地块在符合土地利用总体规划、城乡规划及环保等要求的前提下，可由企业自主进行土地变性开发；对闲置多年未开发，且目前不做开发安排的企业，按照以未履行合同（入园协议、国有建设用地出让合同）约定，以成本价协议收回，土地溢价部分收益可归园区、镇街等项目载体所有，地上附着物按评估价补偿，实行有效激励机制；对“边角地”可采取相邻企业协议出让，集中成片开发，也可作为公共设施和民生项目建设。通过收购储备、招商重组、新产业开发方式盘活低效用地，不断优化产出效益，建设用地亩均税收可获大幅提高。
（四）平台公司承接。破产清算评估、拍卖等程序时间较长，资产流拍、无人接盘导致变现困难，进一步贬损价值，政府平台公司可对有处置难度的土地和房产在二次拍卖流拍后以不低于二拍的保留价收购，待有合适投资者时再行转让，通过市场化模式对不良资产进行投资和收储，维护核心商业渠道和大部分职工就业，促进要素市场化配置。平台公司应创新投融资体制机制，可设立收储周转资金，用于收储必须处置但无人接手的土地或协议性收回的闲置土地；可采用股权收购、资产拍卖收购等方式，作为重整投资方介入，利用国有企业在税收和土地政策方面的政策支持优势，把处置“僵尸企业”及“半拉子”的过程变成优化资源配置、加快腾笼换鸟的过程，在没有市场主体介入时起到接盘兜底和保障作用。
（五）建立联动机制。一是建立破产审判府院联动机制，强化破产管理人的作用，简化破产程序，加强政策帮扶，对接招商引资，创新土地政策，切实降低企业土地等资产处置过程中产生的税费。对问题楼盘续建，继续沿用原规范，通过委托第三方安全结构鉴定等方式弥补缺失，并协调进行竣工验收、办证。二是设立企业破产专项基金（清算准备金），用于僵尸企业以及去产能企业破产启动经费和资产处置资金周转等，妥善化解社会矛盾，对失业人员实施再就业帮扶
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