构建税源专业化管理组织的若干思考
孙亚华
为深入推进税源专业化管理（以下有时简称“推进专业化管理”），有必要对构建税源专业化管理组织（以下有时简称“构建专业化组织”）的有关问题再做一些思考。
一、构建专业化组织：推进专业化管理的首要任务
构建专业化组织仍是推进专业化管理首要任务的理由，可以简括为两点：
首先，这是税源管理组织在税源专业化管理中的主体地位决定的。因为行为与主体密不可分；没有相应的主体，就不可能发生相应的行为。同样，没有专业化的税源管理主体，也就没有专业化的税源管理实践。因而很有必要将构建专业化的税源管理组织，作为推进税源专业化管理的首要任务来抓。
其次，这是税源专业化管理组织建设进程决定的。我们虽然认为税源专业化管理实施工作已经取得显著进展，但也认为由于诸多主客观条件限制，目前还未构建起真正意义上的税源管理专业化组织体系。因此在深化税源专业化管理过程中，仍有必要将构建专业化组织（主要是专业化机构）作为首要任务来加以重视、谋划和落实。
当然，组织“构建”历来是要付出一定有形代价和无形代价的工程。本文所谓“构建”，既包括税源管理组织结构的全部重建或局部新建，也包括在原组织框架下进行功能整合和职能重置。究竟采取何种方式“构建”，需在综合评估需要与可能的基础上，以最低代价为取向，因时因地抉择。
二、构建专业化组织：要以推进现代税收管理为总体导向
我国尚未完成现代税收管理之顶层设计。我们对现代税收管理也无系统研究。不过还是认为，将税源专业化管理纳入现代税收管理大系统来统筹规划和实施很有必要；并且认为，深入推进税源专业化管理、包括构建专业化组织，应始终以现代税收管理为总引领、总导向。
现代税收管理至少具有法制型、服务型、信息技术型、效能型和多元多样型等基本特征。这是因为：1、现代国家是法治型国家，现代税收是法治型税收，现代税收管理自然是法治型管理。2、现代政府是服务型政府，现代税务是服务型部门，现代税收管理自然是服务型管理。3、现代社会是信息技术社会，现代税收管理当然要信息技术化。4、现代经济组织是特别关注和追求效能的组织，为之服务的现代税务组织的税收管理必须同步实现效能化。5、现代税收管理对象呈现多元、多样生态，现代税收管理主体和方式必然随之多元化、多样化。
由此可见，现代税收管理是相当复杂的涉税政务，推进现代税收管理是一个庞大的系统工程和艰巨的改革过程。我们过去进行的税收征管系列改革和信息化建设，正在实施的税收风险管理、税源专业化管理，以及今后可能实施的“机关实体化”等，均为其中的子系统或特定项目。因此，无论是深化税源专业化管理的全面工作，还是其中的构建专业化管理组织工作，都应以现代税收管理为总体导向。也就是在工作理念和实践上，要与推进现代税收管理保持同质、同向性的协调；而不能若即若离、或各行其道、甚至逆向而行。否则势必事倍功半，或劳而无功，甚或得不偿失。
三、构建专业化组织：要以提高组织效能为主要目的
就构建专业化组织目的做些讨论是有益的。一是因为目的决定手段，手段决定成效，弄清楚后开展工作，可以“有的放矢”，少走弯路，甚至获得事半功倍之效。二是因为至目前止，对于构建专业化组织目的问题尚未充分讨论，尚未形成、但又必须形成比较清晰、比较一致、比较确定的共识。
笔者认为，以提高税源管理组织的税源管理效能（以下有时简称 “提高组织效能”） 为构建专业化组织主要目的是有根据的：
其一，合乎逻辑。“专业化”与生俱来的功能优势，就是可以通过建立“以分工为基础、分工与协作相结合的机制”来提高管理组织的管理效能。我们将“专业化”引入税源管理组织，必无他图，当然是要借用和发挥“专业化”的功能优势，实现提高税源管理组织的税源管理效能之目的。
其二，切合实际。毋庸讳言，目前税源管理组织的税源管理效能确实不算很高。其主要原因之一就是税源管理组织的专业化程度较低。比如机关的税源管理长期呈现“纵向条线化”格局，横向互动乏力，团队及其成员的专业优势还未充分显现；基层的税源管理，长期囿于“区域化”模式，远未具备保障专业化作业的组织条件。所以从构建专业化组织入手，寻求实现提高组织效能之目的，不仅切合实际，且属当务之急。
四、构建专业化组织：要以“逻辑扁平化”为基本准则
这里说构建专业化组织要以逻辑扁平化为基本准则，主要指税源专业化管理组织的构建，需要遵循、融进和实现逻辑扁平化理念。
（一）逻辑扁平化是新思维、新理念
“逻辑”有形式逻辑和辩证逻辑之分。形式逻辑主要指一种顺序，亦即人们对事物的认识过程；辩证逻辑主要指一种规律，亦即事物与事物的内在联系。“扁平化”是信息技术发展的结果，通常指组织结构的扁平化，重在尽可能减少最高决策层与最低操作层相隔的中间层级，借以提高组织效能。不过“扁平化”也有一定的局限性（这里不再讨论）。将“逻辑”与“扁平化”有机联结成“逻辑扁平化”，是管理组织建设思维和理念的重大创新，是克服“扁平化”某些局限性的重要举措。
据笔者粗浅理解，“逻辑扁平化”被引入税源专业化管理组织构建过程后，至少包括三层含意：第一，必须推进扁平化。因为实践证明扁平化是提高组织效能的当然措施。第二，扁平化的推进必须切合实际。尤其要充分了解和把握各项税源管理业务的内在联系，即逻辑关系；要恰当认识和顾及各种关联因素对推进扁平化的影响。第三，实现扁平化有多种路径。而成为选项的主要标准是：符合税源管理规律，能够提高组织效能。
（二）现行税收管理正在实践逻辑扁平化
现在，国家的税务法令、政令，包括国家税务总局局长令，均已通过传统和现代的媒体公开发布，既无须逐级传达税务基层，也无须由税务机关转达纳税人及其他涉税主体。又如省级税务机关形成的税收风险预警指标也均通过内网发布，县级税务机关及其所属专业化机构，已经基本具备按职责体系规定直接加以处理和运用的条件，而无须省辖市级税务机关再行转发。这就是说现有不少税收业务的管理，已经从决策层、指挥层直接链接到执行层、操作层，且与物理形态的组织层级多少并无直接关联。可以认为，这正是“逻辑扁平化”的实际体现。
（三）要通过构建专业化组织推进逻辑扁平化
构建专业化组织目的在于提高组织效能，推进逻辑扁平化正是提高组织效能的有效手段。因此，将推进逻辑扁平化作为构建专业化组织的基本准则，也是逻辑使然。
不少同行认为，推进逻辑扁平化的重点在于打通和缩短决策层、指挥层与执行层、操作层之间的路径。笔者深以为然，并认为构建专业化组织的工作，尤其要坚持三个“加强”，即加强决策、指挥机构和执行、操作机构的专业化建设，加强全系统的专业化组织职责体系建设，加强全方位的信息化建设，进而从组织、制度、技术上为推进“逻辑扁平化”提供强有力的支撑和保障。
五、构建专业化组织：要以“基层”为重点
基层相对机关而言。这里具体指市、县税务机关下设的、在“一线”从事税源管理的直属机构、派出机构。
基层专业化的基本任务是机构转型。主要是“区域化”派出机构的转型，亦即将按区域设置的派出机构调整为主要按纳税人规模和行业设置的、少量按税源管理功能设置的“专业化”直属机构。不涉及原先按税种设置的车辆购置税机构，也不涉及原先按功能设置的稽查局和办税服务厅等机构。
基层专业化的主要难点也是机构转型。其一，工作面广量大。既涉及观念更新、职能重置、流程再造、人力物力资源整合等诸多内部事项，又要争取所在区域各级财政主体、各类纳税主体的理解和支持，还要做好纳税服务网点和委托代征等等配套工作，具有一定的复杂性、敏感性。其二，实施要求较高。必须兼顾税源管理与纳税服务的不同要求，兼顾同向、同步提升征纳双方办税效能，兼顾发挥“管事”、“管户”制的优势；而且不能因机构整合造成纳税人办税不便，增加纳税人办税费用，或是带来管理漏洞和服务盲区。总之，需要统筹全局，精心实施。
相对基层而言，按专业化要求构建市、县税务机关的税源管理组织体系，与外界所涉较少，敏感点不多，复杂度不高，受限的主要是思想观念、机构人员编制和业务管理体制。然而，如果推进“机关实体化”，原来意义上的税源管理基层组织可能就不复存在，市、县税务机关就会自然而然地成为构建专业化组织之重点部位。不过从目前情况看，全部取消市、县机关的直属机构、派出机构，一律改由市、县机关内设机构直接分类管理税源、直接与纳税人打交道是否已经成熟，以及何时广泛实行，尚有深入调查研究之必要。
六、构建专业化组织：要以税源科学分类为基础
实践业已表明，构建专业化组织有一项基础工作必须做好，即对税源实施科学分类。
（一）这是与构建专业化组织密不可分的工作
众所周知，任何专业化管理组织都要“以分工为基础、分工与协作相结合”，专业化的税源管理组织当然也是如此。而分工是管理职责的科学分工，必须建立在管理对象科学分类基础之上；同样，税源管理职责的科学分工也必须建立在管理对象——税源的科学分类基础之上。所以，要构建真正意义上专业化的税源管理组织，就不能不首先做好对税源实施科学分类这项基础性工作。
（二）按规模和行业对税源分类尤其适合于基层
2009年底召开的全国税收工作会议提出，要“以纳税人规模和行业等为主，对税源实施科学分类”。这个要求，特别适合于将基层现有的、区域化的派出机构转型为专业化的直属机构。因为按规模或行业对纳税人进行分类和归集，并以此为基础分别构建处于税源管理“一线”的直属机构，不仅能够体现专业化理念和实践要求，而且能够保持机构功能和职责体系的相对完整，可以支持“一个头对外”执行任务。
笔者认为，以税源管理主流程节点，或税收风险管理流程主环节等为依据对税源进行分类，并据以改造既有的、区域化的派出机构，似有一定局限性，主要是有可能造成机构功能零碎和职责界定不清。即使构成了专业化作业模式，也可能难以保证理想的效能；更重要的是可能难以避免“多头”（多层、多类机构）直接面对同一纳税人处理这样那样涉税业务的问题。
（三）按规模和行业对税源分类也适合于机关
机关现有的大企业管理机构就建立于“以纳税人规模”为依据的税源分类基础之上；税收风险管理起始阶段就呈现出“以纳税人规模和行业等”为主实施分类、分工的取向；税种管理和收入核算机构的税源管理早已达到区别规模和行业加以管理的深度；即使纳税服务机构也已开展区别对象的定制式服务。
不过必须指出，机关不同于基层，按税种，按税源管理项目或流程节点，或按监控、支持、保障、协调等功能需求进行税源管理职责分工，并据以构建专业化机构或团队，显然也是必要的。
七、构建专业化组织：要以“遵从”、“满意”为目标
“遵从”是指社会对税法的遵从，主要是纳税人的遵从；“满意”是指社会对税务施政的满意，主要是纳税人的满意。这是整个税务系统必须长期坚持、必须不断努力实现的战略目标。为推进专业化管理而实施的专业化组织构建工作，不仅要锁定这个战略目标，而且还要将其转化为“过程化”的目标——“两个提高”来加以落实。“两个提高”就是提高税法遵从度，提高税务施政满意度。为了实现“两个提高”，有必要增进以下共识：
（一）“两个提高”是有机联系的，不能割裂
提高税法遵从度与提高税务施政满意度，既体现了税收主体权利与义务对等的法律关系，也体现了税收管理与服务的辩证关系。因此，无论是广泛意义上的现代税收管理，还是专门意义上的税源专业化管理，都应同时坚持这两项基本目标，而不应突出其一或忽略其一，不能有所偏废。
（二）“两个提高”是具体实在的，可考可核
税法遵从度是全社会、主要是纳税人遵守、服从税法基本状况的概括性反映，衡量其高低的主要指标是特定区域、特定期间依法应征税款的准期、足额入库率。这通过一般的调查、统计、分析等手段，就能给出比较客观、具体的评价。
税务施政满意度是全社会、主要是纳税人对税务部门依法开展政务的满意程度。这属于民意指标，通过常用的民意调查方式就能获得相当程度的了解。而提高这个“满意度”的举措更为具体、实在，诸如推进税源专业化管理、实施税收风险管理等都在此列。这些举措，既是管理之举，又是服务之措，都能够给纳税人带来看得见、摸得着的好处，都可以增进纳税人的好感和好评。
（三）“两个提高”是构建专业化组织主要目的之反映
我们知道，目标反映目的，是实践化、指标化的目的；明确目标，并盯紧目标去大力实践，才有可能实现目的。前文已述，构建专业化组织之主要目的就是提高组织效能；而提高税法遵从度、提高税务施政满意度正是这个目的的实践化、指标化，正是提高组织效能的内在要求。因此在构建专业化组织的全过程中，我们一定要盯紧“两个提高”，不断刷新“两个提高”，为不断实现更高程度的“遵从”和“满意”而不懈努力。
（作者单位：江苏省国税局）
（责任编辑：朱海云）
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