由能力导向转变为任务导向：美海军航空系统司令部组织结构深刻变革评估

枕戈/编译

【知远导读】本文编译自美海军学会会刊《Proceedings》2021年第8期。文章作者为现任美海军航空系统司令部（NAVAIR）司令迪恩·彼得斯中将。过去三年，美海军航空系统司令部在组织结构和作战层面发生了深刻变革，设计了一种具有更高任务焦点的任务导向型组织结构，推动了任务效能和响应能力的提升。更高任务焦点是指根据数据做出决策，将权力下放给尽可能低的层级，并整合功能元素。文章介绍了这一组织结构及取得的成果，认为全面、主动获取维修数据，可确保制定出最佳装备采购和维护计划。

过去三年，美国海军航空系统司令部（NAVAIR）始终在组织结构和作战层面实施变革，目的是以更快的速度和更低的成本向舰队交付新型飞机与武器装备，同时提高现役飞机的作战准备状态。海军航空系统司令部的使命任务是提供及时、有效、可持续的海军航空作战能力，确保作战人员成功完成任务并安全返回。作为美国海军航空企业（NAE）的技术和采购部门，海军航空系统司令部直接支持海军航空兵司令（Air Boss）和海军陆战队分管航空兵的副司令（DCA）。2018年秋，海军航空系统司令部领导层重新设计了该司令部的组织结构和作战概念，以便更好完成这一重要使命任务。

在重组前，就机队建设成果而言，许多提高速度、改进战备状态的举措根本没有带来多少变化。在认识到新的问题与机会不断涌现、在需要时应重新分配资源方面，司令部行动迟缓。良好意图也无法克服制度惯性，包括采购项目经理、舰队战备中心（FRC）、舰队航空联队、陆战队航空联队在内的海军和海军陆战队有关人员单位都没有得到装备交付、作战保障等所需支持。

通过传统生命线以外的研究，以及来自整个司令部的投入，我们重新设计了一套组织结构，以最大化海军航空系统司令部的作战价值，提高对项目和部队需求的响应能力。此外，我们还设定了一个目标，通过整合冗余功能来支持作战准备、提高响应速度，同时降低作战成本。在整个设计过程中，赞助商和部队领导层都表现出极大兴趣，提供了大力支持。此外，负责研究、开发和采购的美海军助理部长将海军航空系统司令部的重新设计指定为该司令部2019年“重大举措”之一。

由此形成的组织结构更适合我们的使命职责，其基本元素包括职能的整合、授权的显著增加、以及对新环境和新机遇更加适应的文化。2020年6月1日，美海军航空系统司令部发布了“任务导向型组织结构”作战概念，并定期进行评估与完善。

这一新的作战概念重点改进提高四个方面：舰队战备状态与航空兵装备健康管理水平；舰队战备中心的职能和机构与商业维修一体化；决策和业务流程的执行速度；维修保障人员和劳动力负担能力的管理。

任务导向型组织结构

我们重新设计组织结构，是基于美特种作战司令部的“设计思维”方法，并得到海军战争学院的支持。这种方法抑制了先入为主，鼓励不同输入和挑战假设。此外，我们参观了许多航空航天领域企业，以世界一流的业绩作为基准。

反映日常操作的小插图被用来强调海军航空系统司令部对任务完成情况的影响。在整个组织结构重新设计过程中，制定并采用了变更管理和沟通策略。来自航空系统司令部内部员工的反馈表明，他们同意减少审查层级，并赋予员工做出决定和采取行动的权力。但许多人也表达了对角色和权力转变的担忧，这使得变革管理和沟通策略对成功转型至关重要。此外，我们也一致认为，为实现任务目标，还需要通过新的组织结构进行文化变革。

传统的能力导向型组织结构（CAO）已经存在了26年，这一概念于上世纪90年代在基地调整与关闭（Base Realignment and Closure）工作期间出现，目的是在精简整合基础设施期间保留技术骨干。然而随着时间推移，对狭窄的技术和业务学科的严格关注已成为我们完成任务的一大障碍。

新的任务导向型组织结构将海军航空系统司令部转变为一个服务型机构，为项目办公室、舰队战备中心、舰队提供技术与业务支持，实现更快的能力交付和更可持续的作战准备。我们的目标是将所有可能的资源和人才集中在这些任务领域，同时将海军航空系统司令部始终作为美国海军航空兵技术权威。为此，我们裁减掉了司令部中的大量职位（缩减28%）。

新的组织结构以指挥为中心，确保下级司令部拥有完成项目、获得成果所必需的资源、授权与决策权。海军航空系统司令部直接向其他司令部通报情况，这些司令部包括海军空战中心飞机分部（NAWCAD）、海军空战中心武器分部（NAWCWD）、舰队战备中心（FRC），负责制定与产品交付、质量、成本和人员配备相关的计划。同样，新的海军航空系统司令部负责资源分配、政策制定和人力支持。采购和审计小组负责为项目办公室的合同与财务执行提供支持。

授权与委托

在能力导向型组织结构下，决策权由总部主管领导掌握。决策过程中，会形成某些专业知识，当条件发生变化或需要不同技能时，这种组织结构会导致官僚决策和能力僵化。职能部门成为下级单位，需要专业人员和机构前来运作。将决策权放在总部一级，对决策的执行速度是一种阻碍。

反观任务导向型组织结构，该组织结构为项目和舰队战备中心人员授予了技术决策权，这使得项目能够更快执行。有目的地分散技术决策权，是指根据经验、既定标准、专家提供的分析与建议，来确定技术解决方案的权力。

那些被赋予技术决策权的人并不制定标准，但他们能够根据标准做出明智决策。决策必须考虑最终产品的整个生命周期，应经过深思熟虑，具有适当的严谨性，并牢记敏捷性和响应能力对任务至关重要。此外，对发现的问题应充分检查与权衡，杜绝拖延任务执行情况的发生。

功能整合与适应

另一个基本原则是功能整合，进而有效执行海军航空系统司令部的任务。在能力导向型组织结构下，专业人员应用高度专业知识履行专门职能，但与更大的任务全然没有联系。例如，尽管成本专家拥有能够显著缩短采购周期的分析技能与数据，但他们并不经常参与研究分析。

新的采购小组充分利用所有指挥专业知识，简化合同操作和资源选择。同样，新的保障小组为舰队战备中心和项目办公室制定政策，提供工具与服务，重点是工程和后勤保障。而测试与评估部门长期以来都是独立实体，从政策、流程和工具的角度考虑，目前已被整合到新的工程和网络战小组中，大大减少了管理冗余。试飞联队和试飞中队指挥官则承担了飞行测试的全部权力和职责。

更大程度的整合使我们能够提高速度和适应性，并降低成本。随着环境的改变，目前海军航空系统司令部的定位是转移资源以保持相关性，并为新的、扩大的任务职责做好准备。海军航空系统司令部新型组织结构的整合功能如图1所示。

图1 海军航空系统司令部新型组织结构功能整合示意图

 

与美海军保障体系（NSS）改革的关系

在海军航空系统司令部调整期间，海军航空企业（NAE）开始了一系列改革，通过借鉴商业航空的最佳实践来提高舰队飞机的战备状态。海军保障体系的支柱主要包括：舰队战备中心改革（减少大型仓库、部附件修理和服役期修理的周转时间）；供给改革；组织机构级维修改革；加快工程支援服务；组建维修运营中心（MOC），赋予其维修管理、供给分配和库存管理的使命任务。此外，海军航空系统司令部和项目执行官为每个平台建立了一个可靠性控制委员会，类似于商业航空的委员会。海军航空企业领导层全面参与执行董事会，指导并充分利用项目资源，解决企业范围内系统性问题，如供应链预测、腐蚀、布线和数据采集。这些改革的核心是通过工程严谨性和数据分析进行响应与优化。多年来这些领域取得了许多改革成果，目前正在被应用于舰队。

海军保障体系改革很自然地融入了“任务导向型组织结构”这一作战概念，因为两者都涉及将资源与任务结果相匹配。正如海军保障体系将所有保障组织机构与战备结果相匹配一样，海军航空系统司令部任务导向型组织结构可确保司令部的所有机构都能成功实现战备任务和其他舰队目标，在海军保障体系转型过程中，能够很好地支持项目执行官、项目经理及舰队战备中心指挥官。这一点尤为重要，因为海军保障体系改革主要是为了在基础设施建设中节约成本，并重新用于海军航空兵建设，这是海军航空兵司令和海军陆战队分管航空兵副司令的优先考虑事项。 

迄今为止取得的成果

尽管还有很多工作要做，但我们已经取得初步成果，展示出了任务导向的优势。

·战备状态：海军航空兵的战备状态总体提高了13%，任务能力（MC）率从55%提高到68%。海军专用作战平台的任务能力率从2019年初的56%上升到2020年末的70%。

·舰队战备中心业绩：2020年，舰队战备中心达到或超过全部部附件、关键部附件、飞机交付的要求，财务计划超额6600万美元。在经历5年运营亏损后，这一良好业绩帮助美海军顺利抵御了新冠疫情影响。最重要的是，保证了舰队已部署装备和待部署装备的齐全完备。

·质量：质量问题是指交付给舰队的部附件或装备存在缺陷，从而扰乱舰队的正常战备工作。尽管质量问题无法消除，但缺陷数量从2018年的近2000个，下降到2020年的308个，并在2021年呈现更加良好态势（数据来自于舰队战备中心、各航空站和工业部门）。近4年的质量数据如图2所示。

图2 质量问题变化情况

 

采购与财务交易速度：许多采购批准权限已交给专业机构和下级司令部。因此，在满足项目和舰队需求周期方面，采购绩效提高约50%，平均周期从2019年的69天提高到2020年的35天，如图3所示。通过竞争获得的合同通常都能够符合或缩短生产周期。通过授权并减少重复工作，财务交易处理时间从2019年的12.2天缩短到2021年的9.3天，每年节省4万多天的处理时间。

图3 合同周期变化情况

 

工业部门导向：下一个机遇

舰队作战胜利取决于飞机及每个部附件高效、高质量、低成本的维护、修理和大修（MRO）。虽然我们已经通过缩短周转时间在战备方面取得长足进步，但缺乏数据仍然是提升维护水平的障碍，而数据又是商业航空公司和维护、修理、大修（MRO）公司维护水平的体现。当前我们缺乏两方面的重要数据：签订商业合同进行部附件修理的拆卸和维修数据、建立飞机和部附件体系化维修能力所需的详细结构数据。

在第一个方面，根据这些数据可优化维护计划，改进供应链预测，确定提高可靠性的方法。通过对众多商业航空公司的调研考察，我们发现维修数据为可靠性控制委员会和安全管理系统提供了数据基础。

在第二个方面，所需数据可用来建立中级和航空站级维护能力。中级维修对于美海军飞机来说非常常见，因为在参加舰上部署行动时，全球供应网络和运输可能会受到限制。航空站级维修利用我们舰队战备中心现有设施和熟练技工，可把间接成本分摊到多个平台和部附件，确保在飞机停产后很长时间内部队仍具备维修能力。

商业化维护、修理和大修（MRO）公司有大量的航空站维修指南。相比之下，美海军和海军陆战队获取的维修数据、中级和维修站级所需结构数据有限。近年来，此类数据越来越不被部队重视，导致维修服务仍依赖于主承包商。

这种模式与美国联邦航空管理局（FAA）对民用飞机的规定有很大不同，联邦航空管理局要求原始设备制造商向飞机所有者和维修人员提供适航维护数据。制造商很乐意提供这些数据来支持联邦航空管理局认证，否则其产品将无法运行。过去十年间，飞机部附件修理呈下降趋势，反映了这一问题的严重性，如图4所示。

图4 舰队战备中心部附件修理数量

 

美海军和海军陆战队依靠国防工业来设计和制造设备，我们的项目在研发生产性能强大装备方面通常是成功的。然而，这种采购伙伴关系的维修保障必须重新定义。非标准维修的故障排除、维护、大修、返工、工程开发需要航空站的大修数据、工程分析、接线图和工艺规范。回溯合同与特殊许可既昂贵又耗时，且从长远看最终是不够的。我们必须能够有组织地维修飞机、发动机、任务系统和部附件，完成备件供应和维修保障，以及供应链管理。与工业部门一起，海军航空系统司令部可以扭转过去十年的趋势，并最大限度发挥作战优势。

结 语

设计一种具有更高任务焦点的新型海军航空系统司令部，可推动任务效能和响应能力的实质性、可持续性提升。更高任务焦点是指根据数据做出决策，将权力下放给尽可能低的层级，并整合功能元素。着眼未来，我们正积极将技术人员转移到诸如网络战、网络工程等新兴任务领域。2022财年，美海军航空系统司令部将在速度、战备、经济可承担性方面制定更大目标，但需要工业部门的帮助。全面、主动获取维护数据，将确保我们拥有最佳的装备采购和维护计划。这是海军飞行人员与维护人员应该得到的。

（平台编辑：黄潇潇）