简单理解，就是精细化科学预算管理。编制预算时，打破固化的“基数”思维定势，从零开始，改进和规范预算资金分配，根据财力情况，基本支出按定员定额标准预算，项目支出按项目库管理排序安排原则编制，从而实现综合平衡和财政资金效益最优化。
长期以来，各地各部门在预算管理中普遍存在“保基数、争增量，重申请、轻使用，重支出、轻绩效”的现象，形成“基数”的路径依赖，产生部门既得利益固化、预算执行进度慢、结余结转规模大、资金使用效益不高等问题。实行零基预算改革，就是解决上述问题，规范财政资金分配，增强预算统筹能力，保障重点支出，强化预算约束，提高资金使用效益。
在部门预算改革中，零基预算是现代化管理的最佳预算编制模式，它也不是什么新概念，上世纪90年代以来从中央到地方的预算编制都提出要积极探索和推行“零基预算”，一些地市先试先改，到现在大部分地方形成共识，提出全面实施零基预算编制改革的目标。但总体上，“基数预算”的思维惯性和执行惯性仍然较大，主要还是受体制不畅、部门利益、支出标准体系不完善以及地方财力等因素制约，大多地方还是吃饭财政，保吃饭保民生为主，象有些地方连人员经费都无法足额保证，蛋糕只有那么大，缺乏零基预算编制的空间，另外没有健全的预算支出标准体系，尤其是项目支出定额标准体系建设难产，基本支出在编制上还是一种公式预算，呈现的结果仍是基数加增长模式，影响了零基预算的应用。
零基预算的基本原则
1.取消基数。改变“基数加增长”预算方法，取消各部门管理的财政资金“基数”，每年以零为基点，重新审定，实行预算一年一定。
2.细化预算。逐项细化预算编制，精打细算分配资金，提高预算安排的科学性、规范性和精准性。
3.健全标准。健全财政供养分类定员定额标准体系。人员支出依据政策标准据实预算，公用支出按定额标准预算。项目支出按项目储备、实际需求、轻重缓急、绩效优先、量力而行的原则编制。逐步探索建立项目支出标准定额体系。
4.加大统筹。进一步加强一般预算与基金预算、国有资本经营预算的统筹力度，强化跨部门、部门内部资金的统筹使用，集中财力保重点。
5.强化审核，健全预算审查机制，加大预算审核力度，不断优化支出结构，促进预算安排准确合理、公开公平。
6.硬化约束，维护预算法定效力，减少预算追加的随意性，提高预算执行力。
零基预算改革主要措施
一是部门收入全部统筹，实行收支两条线；
二是基本支出按定员定额编制，即人员经费预算根据现行工资津补贴政策据实编制，公用经费预算按照“明确定额、分项核定、动态调整”的方法编制；
三是强化项目支出预算评审。邀请人大预工委委员、专家等参与部门预算审核；
四是全面推进预算绩效管理，提高资金使用效益。
五是早编细编预算，提高年初预算到位率。
配套政策：
一是清理现行相关财政支出政策，对不符合预算管理要求的支出政策文件一律不予执行；
二是建立项目结余结转清理机制，各单位年末专项支出结余指标全部收回财政统筹安排；
三是坚持过紧日子，建立健全支出预算标准体系；
四是强化项目资金监督检查，提高预算执行力；
五是加大预决算信息公开力度。
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