预算管理 || 关于财政支出标准

来源 | 会计本色

编辑 | 兴启于晟

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关于财政支出标准

（一）什么是支出标准

现代财政制度是标准科学、讲求绩效、约束有力、规范透明、财力与事权相匹配的制度，绩效管理的核心问题是设定支出标准。完善支出标准体系是绩效管理的基础，支出标准不明确，或者不合理不科学，就无法衡量预算绩效。为此，首先要明确支出标准的定义。一般而言，支出标准被理解为一个资金数值，笔者认为这不全面，实际上也可以是一个实物量数值。因为：支出标准本质上类似于产品质量标准。应该分层次认识支出标准。从公共产品形成过程来看，先有投入后有产出，投入有投入上的标准，产出有产出上的标准。比如公安部门要破案，首先得有人力，多少人合适就是投入类标准；教育也是一样，投入多少人力，需要什么样的校舍，也是投入类标准。

从预算形成过程来看，又分为预算编制、预算执行、预算控制三类标准。编制标准是支出水平的基准线，比如说会议费，分地区综合定额，北京食宿550元一个人就是综合定额标准。执行标准是实际执行数控制线，要以编制标准为依据。控制标准是约束数或说限界值。比如说教育支出占GDP比重4%就是控制标准。无论是转移支付资金、公用经费资金，还是人员经费资金，项目支出标准都是从这三个维度来确定的。具体设计不同部门、不同类别的支出标准是很复杂的事。制定支出标准要充分考虑政府职能和各部门职能特征，具体说就是要分类制定通用标准和专用标准。目前一般公共预算支出中的基本支出中的人员经费采用定员定额方式定标准，公用经费采用物质费用耗费定额方法定标准。这些做法确实行之有效，但今后还要完善。部门预算中的项目支出标准和政府预算中的转移支付项目标准如何定是迫切需要解决的难题。

（二）谁来定标准

很多财政支出基本标准不是财政部门定的。教育部门给了一个大标准——教育支出占GDP的4%，财政只能按此标准配钱，没有决定权；发展养老事业，养老的床位数，每千人多少张床，由发改委、民政部门来定，财政部门也只是负责配钱。这种条件下，财政支出总是处于紧运行状态，20世纪90年代初一般公共预算支出几千亿元，那时候说财政困难，2019年23万多亿元，一个税种的收入，比如国内增值税收入，相当于2000年全部税收，各方面仍然喊困难。可见困难是永恒的，公共资金使用需求无止境。各部门框定“支出标准”基线后财政找资金落实是主要原因。解决这一问题的治本之策是财政部门更多直接参与经济社会发展规划的制定，以收入限界为依据核定各类经济社会发展规划指标值。绩效管理就是要把预算和政府绩效协调起来，通过对预算资源的分析来制定规划，根据资源有限性去安排支出，确定支出政策，选择支出结构，这是以收定支原则的核心。

（三）扩大支出标准制定范围

过去偏重一般公共预算支出标准制定，政府性基金预算和社会保险基金预算支出标准制定相对滞后。今后应扭转这一格局。特别是现在疫情对经济产生了较强冲击，尤其是一季度，今后虽然能有回补性增长，但能回补多少很难说，所以必须要以收定支。支出标准制定范围要扩展到政府性基金预算。政府性基金预算基本上都是项目支出，采用分项编制方式，一个基金一个小预算，各个基金除彩票公益金之外基本上都是建设性项目，如民航发展基金形成各个民航项目、港口建设费用于港口建设、土地出让收入主要用于城市建设等等。这些项目都应建立投入和产出标准。社会保险基金支出在降低企业养老保险缴费率条件下面临严峻的收支矛盾。近年来全社会形成了基本养老支出标准和医疗报销标准上移的惯性思维。这两类标准上移有必要，但如何根据收入状况确定上移节奏和力度是需要重点研究的大问题。今后理应根据保费收入和其他预算调入社会基金预算的资金规模可能性边界来核定社会保险各项支出的基本标准