作者：程雄超 林心平
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主要内容
（1）2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定，集体经营性建设用地入市正式在全国范围内合法化，该决定自2020年1月1日起施行。针对集体经营性建设用地入市的具体细节，本文认为有几点需重点关注：一是集体经营性建设用地是用于工业、商业等经营性用途的村庄产业用地，不包括农村宅基地；二是集体经营性建设用地预计将以出租或出让的形式入市，出租或出让方式会借鉴国有用地入市方式；三是入市后的集体经营性建设用地将主要用于工业和商业项目，不能用于开发商品住宅。
（2）2015年2月27日至今，集体经营性建设用地入市在全国三十三个试点地区开展，本文通过对试点地区上海市松江区和佛山市南海区集体经营性建设用地入市对当地土地市场影响的分析，发现松江区集体经营性建设用地入市未对当地土地市场产生显著影响，而南海区集体经营性建设用地入市对当地土地市场影响较为显著，对当地国有用地形成重要补充。
（3）基于对上海市松江区和佛山市南海区的分析，集体经营性建设用地入市2020年开始在全国范围内正式合法化后，本文预计短期内不会对土地市场产生较大影响；长期来看，预计集体经营性建设用地入市对各地土地市场的影响将趋于分化。
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正文
一、关于集体经营性建设用地入市的最新规定及政策演进
（一）最新通过的《土地管理法》修正案关于集体经营性建设用地入市的内容
2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定，该决定自2020年1月1日起施行。此次修改在集体经营性建设用地入市、农民集体土地征收以及农村宅基地管理制度方面有所突破，其中集体经营性建设用地入市备受市场关注。此次修正案关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
（二）集体经营性建设用地入市的政策演进
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，可在试点地区有序推进集体经营性建设用地入市改革，这标志着集体经营性建设用地入市正式被提上日程。
2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，计划在全国三十三个试点地区暂时调整实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关法律规定，集体经营性建设用地入市进入实质性试点阶段。此次试点区域较为广泛，基本涵盖全国大部分省、自治区和直辖市，试点截至日期为2017年12月31日。
由于试点期间不断出现新的问题，试点工作仍处于探索和完善阶段，原国土部长姜大明于2017年10月31日申请试点期限延期一年。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，批准试点期限延长一年至2018年12月31日。
2018年12月25日，《土地管理法》修正案草案提请十三届全国人大常委会第七次会议进行初次审议，草案修改了《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这标志着集体经营性建设用地入市由区域试点进入实质性的立法阶段。
2018年12月29日，全国人民代表大会宪法和法律委员会审议通过《关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定（草案）》，批准试点期限再延长一年至2019年12月31日。
2019年6月25日，《土地管理法》修正案草案提交十三届全国人大常委会第十一次会议二次审议，集体经营性建设用地入市的合法化进一步向前推进。
2019年8月26日，《土地管理法》修正案获会议表决通过，集体经营性建设用地入市将于2020年1月1日起在全国范围内正式合法化。
二、关于集体经营性建设用地入市需重点关注的几个问题
（一）何为集体经营性建设用地
根据《土地管理法》，城市市区土地属于国家所有，即国有用地；农村和城市郊区的土地，宅基地和自留地、自留山，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，即集体用地。城中村作为一个特殊的存在，置身于城市之中但整体特征已不同于传统的农村自然村落，且城中村通常被纳入城市规划区内，因此城中村的土地属性通常备受争议。但是，从本质上来看，城中村土地仍为集体用地。
土地用途类型根据国家总体规划，分为农用地、建设用地和未利用地，集体用地与国有用地在土地用途类型划分上相一致。集体建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。2014年7月住房和城乡建设部印发《村庄规划用地分类指南》，进一步将农村集体用地划分为3大类、10中类、15小类，3大类中的村庄建设用地包括村民住宅用地、村庄公共服务用地、村庄产业用地、村庄基础设施用地和村庄其他建设用地。其中，村庄产业用地包括村庄商业服务业设施用地和村庄生产仓储用地，例如小超市、小卖部、小饭馆等配套商业用地以及手工业、食品加工、仓库、堆场等用于工业生产、物资中转、专业收购和存储的各类建设用地。
目前尚无官方文件明确界定何为集体经营性建设用地，最新的《土地管理法》修正案大致概括集体经营性建设用地为“城乡规划确定为工业、商业等经营性用途”的集体建设用地，这与上述的村庄产业用地的界定基本吻合。由此可以认为，可入市的集体用地主要包括村庄产业用地。需要特别说明的是，农村宅基地虽为集体建设用地，但不具备“经营性”的属性，因此不属于集体经营性建设用地，不在可入市的集体经营性建设用地范围内。
（二）集体经营性建设用地将以何种方式入市
集体经营性建设用地预计将以出租或出让的形式入市，出租或出让方式会借鉴国有用地入市方式。集体经营性建设用地出租方面，在本次修正之前，《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。从实际情况来看，农民集体私下将集体用地出租给企业的情况并不少见，但存在并不意味着合法合规。私自出租集体用地的租赁合同是无效的，不受法律保护，这会给出租方或承租方带来一定风险。《土地管理法》修正案实施后，集体经营性建设用地可合法合规地对外出租，有了法律上的保障，企业更愿意涉足集体用地。集体经营性建设用地出租与国有建设用地出租无显著差别，但土地租赁到期后地上建筑物如何处置目前尚无定论，另外集体经营性建设用地出租多了一个民主化决策的程序，即需经集体三分之二以上的成员或代表同意。
集体经营性建设用地出让预计会借鉴国有用地的出让方式，因为土地出让方式只是一种价格形成机制，不同土地类型均适用，同时也需经集体三分之二以上的成员或代表同意。根据2007年11月1日修订并开始实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地应当以招牌挂方式出让。从国有建设用地的出让经验来看，招牌挂出让方式已十分成熟，能有效提升土地出让效率、降低交易成本，使得土地所有者实现收益最大化。相较于国有用地，市场对于集体经营性建设用地的流转或融资属性预计会缺乏信心，这些均将综合体现在土地的出让价格上。
（三）入市的集体经营性建设用地可以有哪些用途
根据《土地管理法》修正案，可入市的集体用地为工业、商业等经营性用途的土地，且土地的入市还需符合当地的土地利用总体规划，因此入市的集体经营性建设用地将主要用于工业和商业项目，不能用于开发商品住宅项目。入市的集体经营性建设用地原则上可用于各类工业或商业项目，但在实际操作中，地方政府有较大的自主性，集体经营性建设用地的实际用途预计会配合当地的产业政策。从具体用途来看，工业项目一般包括工业厂房、仓库、堆场以及其他各类工业配套设施，商业项目一般包括购物中心、写字楼、商业综合体、租赁住房等。
三、集体经营性建设用地入市试点地区案例分析
2015年2月27日集体经营性建设用地入市正式在三十三个试点地区开展，根据《2015中国国土资源公报》，2015年度试点地区累计完成了69宗集体经营性建设用地入市，土地面积合计758.33亩。据自然资源部初步查明，目前三十三个试点地区共有集体经营性建设用地约11.9万宗、面积合计141.5万亩，总体规模较大。
目前官方尚未披露三十三个试点地区详细的集体经营性建设用地入市情况，因此本文选取上海市松江区和佛山市南海区这两个典型试点地区进行案例研究，详细分析集体经营性建设用地入市对当地土地市场有何影响。
（一）上海市松江区
松江区位于上海市西南部，行政区面积为606平方公里，2018年末户籍人口为64.59万，其中城镇人口50.74万，户籍人口城镇化率为78.56%，低于上海市总体87.70%的水平。松江区2018年GDP为1,279.67 亿元，虽远离上海市主城区，但人口密度以及经济发展状况均优于临近的青浦区、金山区和奉贤区等区域。松江区集体经济较为活跃，2018年14个镇级联合社及部分村合作社社员分红3.03亿元，同比增长10.2%。综合来看，松江区集体用地面积大，且经济活跃，作为集体经营性建设用地入市的试点地区较为合适。
自被选定为集体经营性建设用地入市的试点地区后，松江区政府颁发了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》及相关配套文件，文件规定农村集体经营性建设用地入市形式包括土地使用权出让、租赁、作价入股等有偿使用方式。入市地块应具备5项条件：一是完成农村产权制度改革及集体建设用地所有权、使用权确权登记，持有集体建设用地所有权证，土地权属清晰、无争议；二是符合控制性详细规划或村庄规划；三是符合国家和本市产业政策、环保政策，符合农村集体经营性建设用地入市政策，具备开发条件；四是无违法用地行为和司法机关依法裁定查封或其他形式限定土地权利的情形；五是法律法规规定的其他条件。对于集体经营性建设用地出让而言，可采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式直接就地入市。土地价格应通过具有资质的土地评估机构进行市场评估，其中协议出让最低价不得低于基准地价的70%。在集体经营性建设用地出让流程上，根据松江区政府规定，出让人应先拟定出让方案，出让方案应经集体经济组织成员或成员代表会议2/3以上同意；出让人向上海市土地交易中心提交农村集体经营性建设用地出让申请，由市土地交易中心编制出让文件，发布出让公告，组织出让工作。土地出让后，出让收入扣除土地增值收益调节金以外的部分全归集体经济组织所有。
截至2019年10月末，松江区入市的集体经营性建设用地共8宗，均以挂牌出让的方式入市，其中5宗土地用途为租赁住房、2宗土地用途为商办、1宗土地用途为工业用地，出让时间主要集中在2018年。入市的集体经营性建设用地面积合计160,098平方米，出让价款合计95,002万元。从土地出让价款来看，几乎都以挂牌起始价出让，溢价率为零或近似为零。从土地受让方来看，受让企业主要为集体企业或国有企业，仅有1家为民营企业。具体的集体经营性建设用地入市情况如表1所示。
根据Wind统计数据，2015-2018年松江区共出让土地145宗，面积合计645.69万平方米，其中出让的集体经营性建设用地面积仅占2.48%，集体经营性建设用地入市规模较小。从图1松江区土地出让面积的变化情况来看，自2015年地区试点实施以来，松江区的土地成交面积变化情况与上海其他各区基本一致，并未因集体经营性建设用地入市而对当地土地市场产生显著影响。
（二）佛山市南海区
南海区位于广东省佛山市，2018年实现GDP2,809亿元，常住人口人均GDP为9.67万元，排在佛山五区最后一位，占全市人均GDP比重为76.93%。南海区全区建设用地总面积约537平方公里，其中农村集体建设用地面积达251平方公里，占总建设用地总面积比重为46.74%。农村集体建设用地包括工业用地131平方公里、宅基地112平方公里、商服用地5平方公里以及其他用地3平方公里。
南海区集体建设用地入市由来已久。早在上世纪90年代，南海区即开始尝试开发利用集体建设用地来促进经济发展，实行以土地为中心的土地股份制改革试验，率先享受到了开发利用集体建设用地所带来的经济红利。2005年6月，广东省政府出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定除农村宅基地外的集体建设用地可出让、出租、转让、转租和抵押。该管理办法较为超前，与当时的《土地管理法》相抵触，受到国家层面法律法规的约束，市场对于集体建设用地的流转缺乏信心，且农民集体的积极性也不高，因此该政策实质上仅在广东佛山、中山和江门等少数地区实施。2011年9月，南海区政府印发《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》，具体规范集体建设用地使用权出让、出租等公开交易的办理程序。尽管制度保障尚不完善，但由于南海区集体建设用地占比较高，国有建设用地稀缺，集体建设用地入市较为活跃。据初步统计，截至2013年末，南海区集体建设用地出让88宗，面积合计2,188亩；出租1,464宗、面积合计6,414亩。
自被选定为集体经营性建设用地入市的试点地区后，南海区政府进一步出台相关配套政策，市场对于集体经营性建设用地的认可度增加。2015年南海区政府相继颁发《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》、《佛山市南海区存量农村集体经营性建设用地完善手续实施细则》和《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》等文件，2016年和2017年继续颁发文件对集体经营性建设用地的公开交易、市场监督、综合整治以及抵押融资管理等事项进行了更加详细的规定。
南海区集体经营性建设用地入市由于起步较早，目前集体经营性建设用地入市规模较大，且集体用地市场较为成熟，土地入市方式以出租为主，出让相对较少。根据佛山市公共资源交易中心南海分中心公开披露的土地交易以及农村集体资产交易信息，本文摘取部分入市的集体经营性建设用地信息如表2所示。表2中南海区大沥镇太平村北海股份合作经济社“大坦”地段是南海区作为改革试点地区以来第一宗入市的集体经营性建设用地，该地块用于建设幼儿园。与作为试点地区之前出让的集体经营性建设用地相比，该地块入市的合法性正式得到金融机构的认可，受让企业在拿到集体经营性建设用地使用权证后，成功获得南海农商行抵押贷款，这标志着集体经营性建设用地与国有建设用地的差距在进一步缩小。南海区有大量集体经营性建设用地以挂牌竞租方式入市，土地用途主要为工业用地和商服用地。集体经营性建设用地出租方式较为灵活，宗地面积以及土地使用年限覆盖面广，能较好满足市场多样化需求。
2013年以来南海区工业用地出让面积大幅下降，且持续处于低位，以出租形式为主的集体经营性建设用地大规模入市显著影响了当地的土地市场。南海区经济发展主要依托工业，2018年南海区实现第二产业增加值1,544亿元，占GDP比重为55%，占佛山全市第二产业增加值比重为28%，仅次于顺德区。工业发展对工业用地需求较大，南海区集体经营性建设用地的出租极大补充了当地市场的工业用地。根据Wind统计数据，自集体经营性建设用地大规模入市后，南海区工业用地出让面积显著低于其他各行政区[1]，具体情况如图2所示。南海区集体经营性建设用地入市规模大、市场化程度高，对当地国有用地形成重要补充。
（三）总结
通过以上对上海市松江区和佛山市南海区集体经营性建设用地入市对当地土地市场影响的分析，本文发现松江区集体经营性建设用地入市未对当地土地市场产生显著影响，而南海区集体经营性建设用地入市对当地土地市场影响较为显著，对当地国有用地形成重要补充。究其原因，本文总结如下：
（1）松江区集体经营性建设用地尚未实质上实现市场化入市，而南海区集体经营性建设用地入市起步早，相关配套制度较为完善。
从理论上来看，集体经营性建设用地入市可打破国有用地的垄断地位，但从松江的试点情况来看，集体经营性建设用地入市的市场化程度仍较低。集体经营性建设用地在入市之前，地方政府会进行严格审查，审查内容除了土地权证等基本的法律问题外，更重要的内容在于土地入市是否符合当地的城市规划以及产业政策。因此从实质来看，地方集体仍无法自由出让集体经营性建设用地；集体经营性建设用地的规划、能否出让以及何时出让均由地方政府决定，地方集体仅拥有集体用地的所有权和部分收益权而已，这种集体土地出让方式更类似于土地征收。目前松江出让的集体经营性建设用地的用途主要为租赁住房，且受让企业主要为集体企业和国有企业，这主要是为了配合当地的政策[2]。
南海区上世纪90年代即开始试行集体土地股份制改革，将农村土地折价入股，由农村集体经济合作社统一管理，为后续集体经营性建设用地入市奠定了基础。后续相关制度持续完善，政府颁发文件批准集体建设用地可合法流转；推进集体建设用地集约开发，提升土地产值和收益；明确集体建设用地范围，完成集体土地确权发证工作；搭建农村集体资产交易平台，建立和完善集体建设用地基准地价体系；颁发集体经营性建设用地入市细则，促使集体建设用地入市能进一步规范化和制度化。最新《土地管理法》修正案使得集体经营性建设用地入市在全国范围内合法化，这对于南海区来说不是起点，而是又消除了一道法律上的约束。
（2）对土地需求方来说，松江区入市的集体经营性建设用地相较于国有用地存在较多缺陷。第一，集体经营性建设用地入市用途受当地政府主导，土地盈利能力通常较弱。松江出让的几宗集体经营性建设用地几乎都以挂牌起始价出让，溢价率为零或近似为零，参与竞价的民营企业较少，说明市场对于集体用地缺乏热情，仍存在较多顾虑。第二，根据松江区政府规定，以集体经营性建设用地建设的商办物业只能与对应的宗地一并申请办理初始登记，不得单独办理不动产权证，且商办物业需严格按照只租不售模式整体运营管理；如遇破产、重组、撤销等特殊情形需整体转让约定自持部分的，还需向土地出让人和协调机构提出申请，经土地出让人和协调机构同意后才能整体转让。需要注意的是，最新的《土地管理法》修正案并未限制集体经营性建设用地的转让，可见在具体实施过程中，地方政府拥有较大的自主调整空间。第三，国有建设用地使用权到期后一般是自动续期，而集体经营性建设用地使用权到期后，土地以及地上的建筑物需归还给农村集体，这使得集体经营性建设用地的出让更类似于长期出租。
（3）南海区集体建设用地面积占总建设用地面积比重高，为了满足经济快速发展的需要，地方府政府具有较强改革动力。一般来说，在国有建设用地充足的情况下，地方政府更倾向于保持国有用地的垄断性，且可通过征收集体土地的方式来补充国有用地，因此地方政府没有动力来推动集体经营性建设用地入市。南海区集体建设用地占总建设用地总面积比重高达46.74%，且国有用地与集体用地相互交错，导致土地分布零散、利用率低。随着南海区经济的快速增长，建设用地的瓶颈日益显现，一定程度制约了当地经济发展与城市化的推进。因此，南海区政府具有较强动力来改革土地制度，完善集体经营性建设用地的入市机制，补充市场的建设用地供应，提高土地利用效率，从而打破土地对经济发展的制约。
四、展望
基于以上对上海市松江区和佛山市南海区的分析，集体经营性建设用地入市2020年开始在全国范围内正式合法后，对土地市场影响如何，本文作以下预测：
（1）集体经营性建设用地入市预计短期内不会对土地市场产生较大影响。从南海区和松江区的试点经验可以看出，集体经营性建设用地入市不仅需要《土地管理法》从“宏观”上允许其合法化，更需要当地政府在“微观”上完善集体经营性建设用地入市的相关配套制度，包括集体用地的统一管理、明确界定集体经营性建设用地的范围、搭建农村集体资产交易平台、建立和完善集体经营性建设用地基准地价体系等制度。以上制度的完善无法在短期内完成，且完备的制度只是集体经营性建设用地入市的开始，入市达到市场化并对土地市场产生较大影响还需更长时间。
（2）长期来看，预计集体经营性建设用地入市对各地土地市场的影响将趋于分化。各地政府在集体经营性建设用地入市实际操作中拥有较大自主性，政策的制定也会基于当地的实际情况，需考虑当地经济发展状况、经济结构、产业政策、集体经营性建设用地以及国有建设用地的规模等因素。集体经营性建设用地规模大、地区经济发展较好的区域将更有动力推进集体经营性建设用地入市的市场化；而国有用地充足、经济发展滞后的地区动力则不足，集体经营性建设用地入市的市场化进程也将较为缓慢。另外，因为经济结构和产业政策的不同，各地集体经营性建设用地入市后的用途也会趋于分化，例如重点发展工业的地区将会倾向于以集体经营性建设用地补充工业用地，而经济发达但住宅紧缺的地区会将集体经营性建设用地用来建设租赁住房。
注：
[1]禅城区为佛山市行政中心，区域面积较小，经济发展以第三产业为主，因此未作为比较对象。
[2]2017年8月国土资源部和住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，上海作为试点地区之一，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。
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