浦东新区街镇成人（社区）学校

管理体制和运行机制的研究报告

               浦东新区第一教育署课题组

浦东新区自２００１年被教育部命名为全国社区教育实验区以来，新区各镇成人学校、街道社区学校［以下简称“街镇成人（社区）学校”］在开展成人教育和发展社区教育的过程中也发挥了其应有的作用。但因未能很好地从管理体制和运行机制等方面去进行深入的思考，因此在其发展过程中尚存在着诸多问题。为此必需研究街镇成人（社区）学校的管理体制和运行机制，才能充分发挥其作用，让它青春常在，以更好地促进新区社区教育实验工作的健康发展。基于这样的目的，由新区社发局第一教育署牵头，组织课题组，对本课题涉及的各个方面，进行了为期一年的研究。现将研究成果报告如下：

  一、关于街镇成人（社区）学校地位作用的认识

  （一） 形成：历史渊源

  １． 乡镇成人学校是我国社会经济发展的必然产物

  新区各镇的成人中等文化技术学校（以下简称镇成人学校）是原国家教育委员会、农牧渔业部、财政部于１９８７年底联合发出的《关于颁发＜乡（镇）农民文化技术学校暂行规定＞的通知》［（８７）教成字００７号］下达后，在以往乡镇业余学校的基础上，按照当时市教育行政部门规定的条件与要求，从１９８８年起经原川沙县和上海县教育局批准立案后正式建立的，它是“农村经济体制改革和教育体制改革中应运而生的一种新型农民学校”，根据当时国家一委二部文件的规定，它承担着大量的培训任务。为进一步办好乡镇成人学校，随着时间的推延，原国家教委、教育部和市教委多次专门下达有关文件，强调：“要进一步加强农村成人文化技术学校建设……，切实把农村成人文化技术学校办成人力资源开发、技术培训与推广、劳动力转移培训、扶贫开发服务和社会主义精神文明建设的基地。”并提出要“加强农村成人教育师资队伍建设”。由此可见乡镇成校的建立是我国社会经济发展的必然产物，具有深刻的历史渊源，随着我国农村社会经济的发展，必将越来越显现其生命活力，发挥出更大的作用。

  ２． 社区教育的迅速发展促使街镇社区学校应运而生

  历史进入２０世纪末和２１世纪初的时候，大力发展社区教育，创建学习化社区，建设学习型社会，构建终身教育体系已经逐步成为人们，特别是各级领导的共识。在这种情势下，上海市教委、市文明办和市民政局于２００１年１１月在全国率先下达了《上海市社区学校设置暂行规定》［沪教委职（２００１）４８号］。根据文件关于乡镇成校在扩大功能的基础上加挂社区学校牌子的规定，浦东新区到２００４年１０月，已经做到了社区学校在各街镇的全覆盖。

  （二） 认识：需要全面提高

  １． 成人教育和社区教育的联系与差异

  成人教育和社区教育两者之间有着天然的联系，都是终身教育体系中的重要组成部分，就概念而言，两者又有明显的差异，但就其作用而论，又有许多相同的地方，主要表现在：

  （１） 三个“不同”：指区分两者的角度纵横不同（成人教育从人生的纵向角度而言的，而社区教育是从某个社区的角度，横向切取社区范围内针对全体居民开展的一切教育活动）、运作模式不同（对成人教育中有赢利的部分可采取市场主导型的运作模式，但社区教育主要是公益性的教育，应采取政府主导型的运作模式进行较大的投入）、办学主体不同（成人教育是可以对外开放的领域，出现了办学主体多元化的趋势，而社区教育的办学主体，基本上就是各个社区的行政管理机构即区县、街镇、居委、村委）。

  （２） 三个“直接”：两者都能直接提高社会生产力水平、推动社会现代化的建设和促进先进文化的创新发展。

  （３） 三个“有利”：是指两者的发展，都有利于构建终身教育体系、学习型社会的创建和实现人的全面发展。

  ２． 街镇成人（社区）学校的地位和作用

  （１） 成人（社区）教育的基地作用 街镇成人（社区）学校是一个由街道办事处或镇政府举办的综合性、多功能的成人教育和社区教育的基地，特别是镇成校具有相应的基础设施和教学设备，有基本的组织机构和必要的师资力量，因此它不仅是目前郊区成人（社区）教育的基本阵地和重要载体，而且可以充分发挥其组织协调的作用和指导辖区内村、居委和街镇所属企业办学的作用。它们自身的办学还为基层的办学起着示范作用，从而为新区发展成人教育和社区教育、创建学习化社区、构建终身教育体系准备了必要条件。

  （２） 人力资源的开发作用 因其开发的对象是已经走上各种工作岗位或即将走上新岗位的劳动者，所以对其施行的各类培训教育就是成人教育的重要方面，特别对绝大多数社会成员来说，必须依靠成人教育和社区教育，特别是通过“上挂、横联”等多种办学模式来开发他们的潜能。而文化教育则是人力资源开发的必要基础，岗位培训和项目培训则是人力资源开发的重要途径。

  （３） 三个文明建设的辐射作用 街镇成人（社区）学校的主要对象是成人，他们大多是目前街镇范围内的当班人，从镇层面看，镇成人学校又是郊区农科教三方的重要结合点，通过它的教育培训活动，可以使一些适合于当地实际需要的具有相当科技含量的项目，辐射到广大农户和各个基层单位，并能直接产生显著的社会经济效益，在有力地促进当地经济建设的同时，还可通过广泛的社会文化生活教育，直接为推动精神文明和政治文明的建设服务。就各街道社区学校而言，这方面的作用就表现得更为明显。街镇成人（社区）学校已经成为或必将成为新区化解各类社会矛盾的平台，建设社会主义民主的场所，促进社区和谐发展的保证。

  （三） 现状：成绩不小，但不容乐观

  １． 管理机制初步形成 各街镇大多成立了以党委主要领导为组长或主任的社区教育推进委员会或领导小组，各镇一般由党委分管党群口的副书记兼任社区学校的校长，主持日常工作的社区学校副校长，则由镇成校常务副校长兼任，实际上形成了镇成人（社区）学校两套领导班子、一套工作班子，共同的教师与共享的资源，在办学中既各有侧重，又相互沟通，融为一体的管理体制；各街道一般则由街道党工委的党群书记任街道社区学校校长，分管科室的科长或副科长兼任副校长，另行配备或聘请专人负责社区学校的日常工作。

  ２． 办学条件基本具备 各镇社区学校，由于是在原镇成校基础上建立的，因此都具备了基本的办学条件。就是从２００２年起才先后批准建立的各街道社区学校，其办学条件近年来也得到了相应的改善。各街镇以成人（社区）学校为骨干和抓手，在各自的辖区范围内基本形成了从街镇到居委、村委的办学网络，使社区分校或市（村）民学校的覆盖率达到了９０％以上，加上以电大分校为龙头的区、街镇、居村三级成人（社区）教育的载体，在全区初步形成了较为完整的办学网络。

  ３． 地位作用初步显现

  （１） 教育内涵日益扩大 目前各街镇成人（社区）学校的工作，已经超出了一般意义上学校教育的范围，包含了一般意义上的正规学习和非正规的学习，特别在发展社区教育方面做了大量工作，并逐步拓展和参与到各种形式的非正式学习（即一种以学习者个人自主参与为前提的各种随机性学习的类别，如个人在看电视、参观旅游中的学习等）中去，从而吸引了更多的市（村）民参与其中，使他们得到了更多的学习机会。

  （２） 教学内容日益丰富 目前各街镇成人（社区）教育的内容已经十分丰富，包含了道德法律、文化礼仪、职业技能、卫生保健、生活常识和其他各种类别的内容，尤其是法制、三德（社会公德、职业道德、家庭美德）、三爱（爱祖国、爱上海、爱社区）、三情（了解国情、民情、社情）、科普、文艺、理财、就业技能和外语等方面的内容更是深受社区居民的欢迎。

  （３） 队伍建设初见成效 除了成人（社区）教育管理者外，各街镇开展社区教育的专职和兼职、志愿和义务相结合的社区教育工作者队伍已初步形成。通过多次专题培训、相互交流、考察学习和个别指导等多种方式，使他们的业务能力和管理水平逐步得到了提高。

  （４） 办学秩序日趋规范 城区的街镇成人（社区）学校，区成教办、文明办与城工委曾经对社区教育的软硬件建设提出了具体要求，并组织了视导；有关主管部门还把市民教育列入街道工作和文明社区、小区的考核内容，使社区学校的日常运作逐步规范。各镇社区学校，在建立之初，就制订了较为完整的一套规章制度；原农工委有关职能部门还制订了《村民学校办学章程》，提出了规范办学的《管理要求》，在加强指导的基础上，开展了示范和特色村民学校的创建活动，促使社区学校、村民学校的管理工作逐步走上制度化、规范化的轨道。

  （５） 规模质量令人欣喜 ２００４年浦东各镇成教系统的事业取得了突破性的发展：各镇社区（成人）教育的规模已经突破５０万人次，是２００２年的２．３倍占当年全区入学总数的５７．５％。而各街道社区学校的入学总数也达到了１９万人次，加上老年教育的５万多人次，实际上街道社区教育的总入学数为２４万人次，约占全区入学总数的１／４。如果加上非正规和非正式学习的数量，实际参与的人数则要多得多，而且办学质量正在逐步提高，吸引了越来越多的居民，更为迫切地要求参加学习。

  ４． 保障体系相对薄弱

  （１） 教学场地小。新区目前不少镇成人学校的面积还低于市的平均数，有的还达不到市教委规定的最低标准。至于街道社区学校的教学面积不少，但实际上这些建筑绝大多数是学校不能自主使用的，而是另有他主，只是给几间用用而已。有的完全借用全日制学校，只能在双休日使用。

  （２） 投入经费少。从绝对数看应该说已经不少，但实际用于设备添置、人员经费和日常费用及教师报酬的极少，影响了事业的进一步发展。

  （３） 适用教材缺。由于社区教育的门类庞杂，层次参差，需求纷繁，因此教材问题就成为办学者十分头疼的问题之一。

  （４） 教学设施差。缺少现代化教学设备，设施简陋，与浦东新区社会经济发展的形势不相匹配，也与大力发展现代远程教育的要求不相适应。

  （四） 问题：反映在诸多方面

  １． 管理体制问题 从镇成校来看，按照相应规定，应该是由镇人民政府举办，并接受镇人民政府的直接领导和新区社发局的行政管理和业务指导。关于社区学校的管理体制，从镇层面讲，是在各镇成人学校基础上加挂的，但大多由党群口分管，而成校由政府部门主管，所以形成了“二套领导班子，一套工作班子”的运作格局。一方面看，领导多了似乎是更加强了；但由于党政协调尚待加强，潜在矛盾也不少。而各街道的社区学校，尽管市有关部门联合签发了相关文件，但存在着一些体制性的障碍，多数没有取得法人资格。

  ２． 人员待遇问题 根据建校文件规定：镇成校是由镇政府举办的，其投入应列入镇级政府预算，所以校长一般由分管的副镇长兼任，并由镇政府任命；但主持日常工作的校长（或称常务副校长、副校长）是由原教育行政部门（区、县教育局）派驻镇政府协助开展成人教育的事业干部兼任，并由教育行政主管部门任命的，其教师是由教育行政部门从教育事业编制（中小学）中抽调而派到镇成人学校工作的。但在２００４年镇属事业单位体制改革中，他们的待遇就出现了两不管的尴尬局面，待遇如何落实成了问题。至于街道新建的社区学校，大多只是从各种途径安排人员从事此项工作，所以他们的待遇差别较大，就是从中小学抽调的社区教育辅导员适当的补贴，也很不相同。因此如何建立一支较为稳定的街道社区学校专职人员（包括管理和教学人员）队伍，也是一个亟待解决的问题。

  ３． 管理指导问题 镇成人学校所开展的相应教育工作，应由区教育行政部门实施行政管理和业务指导，而对于街镇社区学校，区教育行政部门同样负有业务指导的责任。但由于多种因素，造成了新区在这方面的不到位，甚至是缺位。在这样的背景下，各街镇对社发局于２００５年２月建立的社区教育指导中心，寄予了厚望。

  ４． 经费投入问题 按理镇成校的经费投入是由上级文件规定的，目前之所以存在问题，主要是以往管理上出现了疏漏，主管部门缺少一个明确的声音，使多数镇政府不愿把钱花在镇成人（社区）学校的身上。至于街道办事处要全面负责社区学校的经费筹措工作，也是有明确规定的。但要达到什么标准？如何进行筹措？没有具体规定。加上当前又不能合理收取必要的费用，使街道社区教育和社区学校在发展中又面临新的困难。

  ５． 领导班子问题 由于以往管理中存在的缺陷或不足，使对主持镇成人（社区）学校日常工作的负责人（校长、常务副校长或副校长），长期没有流动，造成年龄偏高，文化偏低的现状不能改变，由于未能与镇政府及时沟通，造成任命混乱，编制不一，学历水准差异，使少数校长及班子成员的自身素质、任职能力与当前镇级成人（社区）教育发展的要求，存在较大的距离。而街道社区学校的常务副校长大多是街道办事处中分管科室的领导兼任的，再另外确定一名负责日常工作的专职人员，而这些人员中有的是聘用懂得这方面工作的退休人员或教师；有的是从街道其他单位或部门抽调的。他们对社区教育工作是热情而投入的，但对社区学校和社区教育工作毕竟是陌生的。他们一方面工作的稳定性不足，另一方面也亟需学习，提高自身素质与工作能力。

  （五） 关键：创新管理体制与运行机制

  １． 创新管理体制与运行机制的紧迫性 这是落实国家和上海市有关文件精神的需要，也是尽快构建新区终身教育体系的需要，更是深入开展社区教育实验工作，充分发挥新区作为国家级社区教育实验区作用的需要，既是真正满足新区广大居民不断增长的学习需求的需要，又是促进新区三个文明建设，更好地实现社会稳定的需要。而从新区成人教育和社区教育发展的现实来看，创新对街镇成人（社区）学校的管理体制和运行机制，不仅具有更为实际的意义，更具有十分现实的紧迫性。

  ２． 解决体制、机制问题的可能性 只要新区党委政府和各相关职能部门能够统一思想，敢于实践，解决新区街镇成人（社区）学校的体制、机制问题是完全可能的。这是因为：上有规范性文件作指引，旁有先进单位的做法可参照，下有改革创新的强烈要求。

  ３． 要注重解决体制、机制问题的可操作性 只要由新区政府出面或是社发局出面，明确镇成人（社区）学校的性质、定位、职责、任务，就可以统一街镇领导的认识，学校所面临的问题大多可以获得较好的解决；同时可以分层组织培训，提高他们对成人（社区）教育的认识，明确成人（社区）学校的相关规定；提高思想业务水平，掌握教育规律，从而为进一步发展社区教育奠定基础；还可把培训与考察结合起来，在提高认识，统一思想的基础上，下达相应的文件，以解决执行层面的若干认识和工作方式方法方面的问题。

  由此可见，只要加强协调、突破障碍，某些体制性障碍还是可以解决的。

  二、关于创新街镇成人（社区）学校管理体制的设想

  为创新新区街镇成人（社区）学校的管理体制，根据新区目前行政管理体制进行的变革，建立六个功能区域的实际，我们认为应以功能区域为单位，建立一所由区教育行政部门主办主管的社区教育中心校（以下简称中心校），由社发局实行统一管理，并根据区指导中心（或社区学院）的要求，对功能区域内各街镇成人（社区）学校实施具体的教学行政管理和业务指导。因此我们提出新区建立“主办单位明确、主管部门到位、主导机构履职”的“三主”管理模式。

  （一） 主办单位明确

  主办单位包括区社发局和街镇两个层面。街镇成人（社区）学校的主办单位是街道办事处和镇政府，功能区域的社区教育中心校的主办单位是社发局。它们就要分别对各自主办的学校负有直接领导的责任。这个“主办”或“直接领导”主要体现在以下六个方面：

  １． 办学方向 街镇成人（社区）学校应坚持社区全体成员的整体素质和生活质量，提高全体居民的思想道德和文化技术素质，提高街镇社区文明程度，为振兴当地经济为中心的各项事业和社区建设服务的办学指导思想；中心校则要为整个功能区域的三个文明建设服务。

  ２． 领导管理机构 要建立由街镇分管教育等各条线工作和各经济部门有关负责人及学校主要领导组成的学校领导管理机构（一般称校务委员会）；中心校的领导管理机构就应该由该功能区域和所在街镇及所属教育署的代表一起参与。它们分别在街道办事处和镇人民政府或社发局职能部门的领导下工作，其主要职责是：制订办学计划；组织协调有关部门分工协作、对口办班；聘用教师；筹措并合理使用办学经费等。街镇分管领导和社发局主管部门的代表应该担任学校管理机构的主要负责人（主任），并通过这个机构来实现对学校工作的领导。

  ３． 落实工作计划 街镇成人（社区）学校和中心校的主要任务应该有两大块：一是自身的办学活动，二是分别履行对村、居、企和条线的办学指导，或功能区域内其他街镇成人（社区）学校的业务指导。主办单位就要对这两方面的工作提出明确要求，使其把工作规划好、计划好、落实好。

  ４． 抓好部门协调 街镇和功能区域开展成人教育、社区教育，面广、量大、任务重，特别是街镇学校的资质条件较差，工作中必将遇到不少困难和阻力。为此需要由学校的领导管理机构来加强统筹，协调各方，合理分工，才能促使本地区成人教育和社区教育的快速、平衡发展。需要协调的内容主要有规划制订、管理环节和条线配合等方面。

  ５． 聘用教师落实待遇 教育部门配备的校长和专职教师，在职务聘任、晋级、调资、奖励。和生活福利方面，要与同级普通学校教师的待遇相同。街镇招聘的专职教师，其待遇应参照普通学校同类教师或街镇企业技术人员的有关规定，结合街镇实际情况，因地制宜自定。对兼职教师也应给予合理报酬。

  ６． 筹措办学经费 街镇成人（社区）学校开展的各项教育工作，特别是社区学校更是面向社区全体公民的从事非营利性社区教育活动的机构。因此街镇必须把对街镇成人（社区）学校的必要投入，列入街道办事处和镇政府的年度财政预算。中心校的经费则由社发局负责落实。

二、关于创新街镇成人（社区）学校管理体制的设想

（二）主管部门到位

新区社发局作为浦东新区主管成人教育和社区教育的主管教育行政部门，应该负责中心校的直接管理和对街镇成人（社区）学校的综合管理，特别是教学行政管理和业务指导。根据新区的实际情况，除业务指导这一大块工作委托给区社区教育指导中心来实施外，其他管理工作则应由社发局来完成。

1、学校定位和定级

（1）办学定位  功能区域中心校和街镇一级的成人学校和社区学校的功能应各有侧重，不能互相替代。前者应以较高层次与较为规范性的培训为主，包括对成人思想、文化、技术素质的提高；后者重在普及性的教育培训工作，虽然也包含对全体社区成员整体素质的提高，但特别强调倡导区域内市民精神文明风气的形成，生活质量的提高，为构建和谐社区打基础。区社发局应根据“社区教育是成人教育新的增长点”的精神，对中心校和街镇成人（社区）学校进行正确的定位，把它们作为浦东新区教育事业的重要组成部分；列入新区整个教育系统之中；并作为新区教育行政部门主管下的重要单位。重点在于使其能够充分体现“综合性、多功能和社区化”的办学方向，以更好地贴紧区、功能区域、街镇的中心工作。为功能区域和街镇的三个文明建设、构建和谐社区服务。

（2）学校定级  中心校和镇成人（社区）学校应按国家教育部和市教委的规定，分别定为高级中学和初级中学建制。街道社区学校的定性、定级问题。可待正式纳入区教育行政部门的管理后，再根据规模要求给予定级。对定级后的学校，主持日常工作的校长，应依据德能勤绩的考核，享受同级学校校长正职的待遇。

2、确定工作目标

除了要求各镇党委、政府加强领导外，还应制订成人教育和社区教育实验工作的发展规划和年度工作计划，并采取适当方式及时下达，同时还要建立一套对功能区域中心校和街镇成人（社区）学校实施行政管理、业务指导的规章制度，明确教育署成职社教科、区社区教育指导中心和教育处等相关职能部门各自的职责，使对中心校和街镇成人（社区）学校进行考核、评估、指导，以及成校教师的培训、职评等各项工作，都能落到实处，有部门负责，有具体的工作人员组织实施，才能使中心校和街镇成人（社区）学校工作定方向，任务定目标，办学定要求，考核有依据。

区社发局还要做好全区街镇成人（社区）学校的布局调整工作。在每个功能区域中建立一所中心校后，在城市化的进程中，在原郊区可暂保持一镇一校的格局，直至撤消镇的建制，顺利转为城区街道的成人（社区）学校或功能区域中的某个社区中心分校。恰当调整它的办学功能、方向，以适应新的形势，并解决由此而产生的一系列具体问题，促进镇成人（社区）学校的进一步健康发展。

3、加强队伍建设

建议社发局在新区教育系统中进行调济，根据市教委相关文件规定的标准列编，但可采取视事业发展发展逐步到位的方式落实，先为每所中心校实际配员10人左右，街镇认为需要，则也可采取多种方式为其主办的成人（社区）学校配员3-5人（如编制列入中心校后作为派出人员；派驻社区教育辅导员等），不足部分由各街镇自行聘用。

建议社发局把培养中小学青年后备干部的工作与调配派驻街镇成人（社区）学校的社区教育辅导员工作相结合,并主要由街道对其工作进行考核评价。在其上岗前要进行必要的培训并提出相应要求。每年滚动操作，则可以收到双赢的效果：既有利于青年教师和后备干部的培养，又有利于社区学校的建设和社区教育的发展。为使成人（社区）学校教师编制人员退休后无后顾之忧，可明确中心校为对他们实施后续管理的责任单位，以进一步做好退休人员的管理工作。

4、疏通经费渠道

⑴区级经费落实  要在目前成人教育和社区教育各人均一元的基础上，争取逐年有所增长，争取到2010年，能达到年人均5-6元，列入各级政府的预算，使之与事业发展相适应。

⑵争取部门支持  要通过各种方式，取得区相关领导部门的支持，出台一些相应的地方性政策，通过会议或文件的形式，下达到功能区域和各街镇，使各街镇和企业也能不断增加对成人教育和社区教育的投入。

⑶落实人员待遇  要明确教师编制的镇成校校长和教师是由区教育行政部门（社发局）派到镇成校协助镇政府开展成人教育工作的，那么其基本人头经费就应该由国家（区里）负担；至于镇政府根据自己的需要增加非教师编制的人员，则其经费就由镇政府承担；到街道社区学校工作的社区教育专职辅导员，其人员经费应由编制所在学校承担，但毕竟在为街道的社区教育工作，所以各街镇也应在各自条件许可的情况下给予适当补贴或奖励。

⑷争取税收优惠  由于社区学校是一个非营利性、公益性的社区教育机构，包括在镇成校加挂牌子的社区学校，其成本性收费应该与基础教育一样享受免税待遇。为此需要社发局通过区政府与新区税务部门加强沟通，努力争取。

5、抓好视导督查  区社发局可通过组织对街镇成人（社区）学校的定期（一般1-2年一次）视导和督查评估工作，加上平时的调查研究和交流平台的建设，及时了解中心校和街镇成人（社区）学校的工作情况，结合年终考核，树立典型，激励先进，推动工作不断向前发展。

6、重视理论研究  功能区域的中心校和街镇成人（社区）学校的工作，包括下属指导的村民学校和市民学校及企业办学点，工作面广量大，情况复杂，特别是社区教育的实验工作，都需要理论的指导。为此从区级层面讲，更要重视这方面的研究和探索，以更好地指导新区成人（社区）教育和学校的工作。

（三）主导机构履职

这里的“主”含有主动、自觉和主要的意思，“导”指的是指导、引导、帮助的意思。区社区教育指导中心作为接受区社发局委托负责全区社区教育指导工作的专职机构，应主动自觉地做好对街镇成人（社区）学校业务方面的指导、引导和帮助的工作，真正履行自己的职责。

1、建章立制，使工作规范有序  中心应该及时提出相应的目标或规范性的要求，拟订相应的规章制度，提请社发局和区社区教育推进委员会同意后，以区相关部门或机构的文件形式下达，使各校的工作能逐步做到规范有序，快速发展。

2、分层培训，提高队伍履职能力   对现有或新任功能区域中心校、街镇成人（社区）学校的校长（主要指主持日常工作的常务副校长）、管理人员、专职教师要进行上岗与业务培训，不断提高他们的思想认识、理论水平和业务能力，以适应社区学校发展的需要。

3、抓好项目，提高整体工作水平  要从全区角度统一安排每年社区教育的实验项目，并通过项目申报、立项、组织实施、中期检查、完成评定等环节，提高全区成人教育与社区教育，特别是街镇成人（社区）学校的整体工作水平。

4、加强指导，帮助解决实际问题  对新建的功能区域中心校和街镇成人（社区）学校及下属办学点、分校或村民学校、市民学校的各项教学业务和日常管理工作，诸如“建立教育行政、教学财务、档案资料等管理制度，实行岗位责任制”等各个方面要提出一些指导性的意见，既可为各校的具体工作指明方向，提出要求，也可为区对他们进行视导评估、督导检查提供依据。同时要深入调研，及时了解各校在实际工作中遇到的问题、难处或薄弱环节，提出相应的对策，及时提供必要的帮助，以解决一些实际困难。

5、构筑平台，促进交流取长补短  可以通过建立社区教育网站、编印《浦东社区教育》专刊、组织专题研讨、小型论坛、开展考察、举办联谊活动等多种方式，构筑交流平台，以进一步促进相互学习，取长补短，达到激先鞭后的效果。

6、编写教材，开展教学研究活动  可聘请资深专家和教育第一线的实践者，组成编写队伍，负责编写一批适应社区需要的统编教材，逐步形成一整套乡土课本，并规定教学目标、教时与评价标准，不断提供市民选用学习。同时应组织或指导开展教学研究活动，以逐步提高教学质量，有利于成人教育和社区教育的深入、持久发展。

7、精打细算，合理安排使用经费  新区把区级社区教育经费的使用控制权交给了指导中心，中心就有责任精打细算、合理安排，每年做好几个项目，突出重点、兼顾全面，使有限的经费发挥更大的效益。

三、关于建立街镇成人（社区）学校运行机制的思考

我们根据发展成人教育和社区教育的要求，针对目前存在的问题或不足，在推进的广度和深度上着重研究、建议逐步建立以下几个运行机制：

（一）强劲的动力机制

1、政策引领  可以文件形式做出若干规定，如：规定把抓好成教和社区教育作为政府工作的重要内容之一；规定功能区、街镇根据区总体规划，结合本地区实际，需要制订相应的规划或实施纲要；规定将抓好成人教育和社区教育作为创建文明单位的重要条件之一；规定村居委工作立足点转移，将办好村（市）民学校，作为提高市民素质、构建和谐社会、创建文明单位、稳定社会的一项基础性、先导性的工程来对待等。

2、领导带领  可以制度形式、考核方法，提出具体要求。如：要求功能区、街镇、村居三个层面的领导班子，每年组织专题学习2-3次；要求班子中有主要领导分管，分管领导主管，其他领导密切配合；要求班子人员都有一个社区教育的联系点；要求将抓好社区教育作为班子人员的政绩之一，列入年度考核内容等，这样就可使各级领导带头重视，形成风气，营造齐抓共管的氛围。

3、加强督查  我们必须不失时机地建立起对发展成人（社区）教育的督查制度，以促进新区成人（社区）教育的更快、更好发展。

4、制度激励  要通过定期的督导、检查和评估，包括项目评估、教学评估、教师评估、办学评估，可以对各街镇、居村及其主办的成人（社区）学校、市（村）民学校中的先进单位和个人进行奖励；对有示范作用的学校要重点扶持，树立典型，从而发挥奖先鞭后的作用。要结合年终考评，完善对校长、办学干部、社区教育辅导员的考核，既有利于完善制度建设、加强责任性、提高工作效率，也有利于学校职能的发挥。

（二）有效的调控机制

要充分发挥镇、街道成人（社区）学校在全区社区教育载体网络体系中的骨干作用，抓好村（居）市民学校办学，必须由政府加强统筹，通过规划调控、管理调控、部门协调等手段，协调各方，通力协作才能促使本地区成人教育和社区教育的快速、平衡发展。

（三）灵活的办学机制  一要按需办学，遵循群众性、针对性原则，根据街镇群众的学习需求，有针对性地开展各项办学工作；二要对于成人教育中的部分培训项目，可按照市场调节的原则，运用市场经济的杠杆，对成人教育的办学活动进行必要的调节；三要通过恰当的方式，把握好居民的学习需求和街镇的中心工作对教育工作的需求这两个重点，使这两者能够较好地结合起来；四要鼓励创新，这样就能使使各种正规的、非正规的和非正式的学习活动，都能得到发展，并随着现代化教育手段和技术装备的更新，必将创造出越来越多的，符合群众学习需求的学习形式和管理方式来。

（四）高效的运作机制

1、整合优化资源  一要优化街镇成人（社区）学校的人力资源，社发局可根据目前教师编制整体富余的现状，在教育内部挖掘潜力，把较为合适的中小学教师充实到街镇成人（社区）学校，进一步增强学校的办学活力。二要倡导全日制学校资源向社区开放，这方面新区已经起步，树立了一批先进典型。今后要进一步扩大开放面，完善相应的规章制度，并在全区全面推开。三要整合街镇范围内的各类隐性社会教育资源，要充分发掘更多的隐性资源，使各街镇辖区各类具有教育价值的单位，能更好地为本街镇的社区教育服务。

2、拓展中介职能  区《社区教育指导中心》、区成人教育协会以及相应的评估机构等都是浦东新区发展成人教育和社区教育的中介机构，它们应该为增强全区成人教育和社区教育的力度、广度、深度上，对上出谋献策，对下做好教育行政部门授权的管理、指导和其他相应的服务工作。在现阶段，可通过政府购买服务的方式，以培育和拓展中介机构的职能，从而充分发挥他们相应的培训、指导和服务功能。

（五）有力的保障机制

1、队伍建设  首先是理论工作者的队伍，社区教育没有理论的支撑和指导是不行的；第二是具有高素质的各级管理者，他们是事业发展的“关键人物”；第三是要有高度专业修养的专职人员队伍，他们应该既会干，又会说，还要会写；第四是要建设一支有广泛社会基础的兼职教师和志愿者队伍，这样才能使各方面的力量组合起来。为此教育行政主管部门应采取多种方式，加强、培育和呵护这四支队伍，他们是发展成人教育和社区教育的人力资源保障。

2、经费投入  新区主管部门应在自己职权范围内，根据现行的政策规定或许可，通过各种方式确保必要的经费投入，这是发展成人教育和社区教育的财力保障。在此也要呼吁并建议市人大尽快制定《上海市教育投资条例》，或是在准备立法的《上海市终身教育条例》中加以明确规定，以从根本上解决教育投入问题。

3、载体网络  发展街镇成人教育和社区教育，必须实现载体建设的全覆盖，关键是要以点带面，做到村、居委全面办学，形成从区社区学院（或其他名称）到街镇、村居的三级办学载体网络，这是事业发展的物质基础。要落实这一任务，除了街镇村（居）领导的重视外，还要充分发挥镇街成人（社区）学校的作用。他们可以通过目标、制度、计划、教学、资料等各项管理工作，树立起载体网络体系中骨干的形象；并通过协助街镇，进行成人教育和社区教育方面的组织管理、教育结构、办学载体、培训重点、平衡发展等各个环节的调控工作，履行骨干的职能；同时要在理念创新、思路创新、方法创新等方面，为基层办学做出榜样，以更好地发挥骨干作用。

 

本课题把新区镇成人（社区）学校与城区街道社区学校两者发展中的相关问题结合起来，用一个全新的角度进行审视、研究和探索，这是一种新的尝试。在全面建设小康社会的新形势下，特别是像上海浦东这样一个国家级的综合改革实验区的背景下，探讨如何在城郊结合地区的街镇，通过加强成人（社区）学校这个核心载体建设，来进一步发展这些地区的成人教育和社区教育，这既是一个急待解决的理论问题，也一个十分紧迫的实践问题，我们的研究就是想为街镇成人（社区）学校这类载体的建设和发展提供必要的依据和途径，以更好地指导实际工作的开展。因此本文提出的观点难免有不成熟、不完整和不完善之处，祈求专家和同行指教。

 

参考资料：

1、国家教委：《示范性乡镇成人文化技术学校规程》（教成[1995]11号）

2、上海市教委：《关于印发〈上海市乡（镇）成人中等文化技术学校设置暂行规定〉的通知》[沪教委成（1999）20号]

3、教育部：《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》（教职成[2002]13号）

4、姚天德：《乡镇成校在构建农村终身教育体系中的地位和作用——兼谈目前浦东新区镇成校面临的问题和对策》

5、课题组：《新时期上海市郊乡镇成校发展的基本思路》。（来源：《教育发展研究》）

 

课题组成员名单

组长：张锦华

副组长：曹俊梁

成员：沈  丹  陈  琼  花象工  徐伟敏  王高安  王婉如  姚天德  姚海鹤 李  杰 陆颂祖  高志康  黄世荣  张  萍 

顾问：黄云龙

研究报告执笔者：姚天德、曹俊梁、高志康  统稿：姚天德

(本文发表于《浦东社区教育》2006年第1-2期)